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王剛：完善監(jiān)管制度 推動民營銀行持續(xù)發(fā)展

作者：王剛,賀章獲 2023年11月02日
王    剛，上海金融與發(fā)展實驗室
賀章獲，上海萬信融智私募基金管理有限公司

允許民間資本發(fā)起設(shè)立民營銀行是黨的十八屆三中全會明確的金融改革重要任務(wù)。試點啟動十年來，共有19家民營銀行設(shè)立，成為支持民營經(jīng)濟、小微企業(yè)和居民融資的重要力量。但是，也存在兩極分化、公司治理不完善、風(fēng)險壓力大等問題。原因在于，試點早期為民營銀行制定的差異化市場準入和專屬監(jiān)管要求未適時調(diào)整，當前已影響了民營銀行股東持續(xù)投入的信心，制約了民營銀行創(chuàng)新發(fā)展的空間。宜與時俱進，逐步取消在股東資質(zhì)和日常監(jiān)管、風(fēng)險承擔、機構(gòu)與業(yè)務(wù)準入等方面專門針對民營銀行的顯性或隱性壁壘，適時從試點狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)化統(tǒng)一監(jiān)管。

當前民營銀行監(jiān)管制度存在的問題


民營銀行試點之初，監(jiān)管部門確立了民營銀行股比限制、股東自擔風(fēng)險、一行一店、遠程只能開立Ⅱ、Ⅲ類賬戶等專門的監(jiān)管規(guī)則和連續(xù)三年盈利等嚴格的股東準入門檻。這些規(guī)定對規(guī)范民營銀行準入初期的運營管理具有重要意義，目前19家民營銀行整體運行穩(wěn)健，2022年四季度央行評級結(jié)果為3—7級，其中80%以上的民營銀行分布于3—5級的“綠區(qū)”，未出現(xiàn)高風(fēng)險機構(gòu)。但在近年來金融業(yè)深化改革開放的背景下，上述措施未與時俱進加以調(diào)整，2018年發(fā)布的《關(guān)于深化民營銀行相關(guān)改革的試點的意見》迄今未能落地①，造成民營銀行股東權(quán)責不對等、民營銀行與其他類別銀行無法平等競爭，嚴重削弱了民間資本投資銀行業(yè)的積極性，制約了民營銀行服務(wù)實體經(jīng)濟功能的發(fā)揮。

股東準入門檻高，權(quán)責不對等

股東資質(zhì)要求高。監(jiān)管部門對民營銀行股東提出“內(nèi)資、民營、省內(nèi)”的要求，同時所有股東都要滿足多項財務(wù)指標②。在金融業(yè)雙向開放背景下，目前我國對其他各類銀行均不再限制外資股東準入，單獨限制民營銀行引入國資、外資并不適宜。對入股5%以下純財務(wù)投資的股東提出過高的財務(wù)指標要求給民營銀行增資帶來不小障礙。疫情沖擊下民營企業(yè)生存艱難，中西部地區(qū)滿足股東資質(zhì)要求的民營企業(yè)不多，能持續(xù)增資的更少。

股權(quán)比例限制嚴。試點之初為防止民營股東“一股獨大”進而將銀行作為提款機，監(jiān)管部門將民營銀行單一股東持股比例上限設(shè)為30%。實踐中，30%的股比限制帶來諸多問題：首先造成權(quán)責不對等，激勵機制扭曲，使大股東難以平衡投入與回報，不利于調(diào)動其投入資源支持民營銀行發(fā)展。部分大股東雖有意愿承擔更大責任，但從法理和公司治理層面缺乏依據(jù)，且容易與其他股東產(chǎn)生矛盾。其次，單純的股比限制并非控制風(fēng)險的有效手段。包商銀行、錦州銀行高度分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)并未避免內(nèi)部人控制和關(guān)聯(lián)貸款問題。再者，造成增資困難。如果其他股東不配合，大股東即使有意增資也受股比限制無法實施，不利于民營銀行及時補充資本。

所有發(fā)起股東承擔剩余風(fēng)險。《關(guān)于促進民營銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見》將所有發(fā)起股東承擔剩余風(fēng)險作為民間資本發(fā)起設(shè)立民營銀行的必要條件。在試點之初，存款保險制度尚未推出，上述要求有助于預(yù)防股東道德風(fēng)險，具有重要意義。存款保險制度出臺后，該制度的負面影響日益凸顯。首先，股東承擔剩余風(fēng)險與上位法《公司法》《商業(yè)銀行法》股東承擔有限責任的規(guī)定沖突，不少民營企業(yè)因擔心入股民營銀行后“身家不保”望而卻步，不利于民營銀行根據(jù)需要增資擴股。其次，股東承擔剩余風(fēng)險的制度內(nèi)涵不統(tǒng)一。經(jīng)調(diào)研了解到，目前19家民營銀行中，至少有5個不同版本的責任約定。再者，承擔剩余風(fēng)險的股東范圍過大，要求持股5%以下的財務(wù)投資股東承擔銀行的剩余風(fēng)險不妥。

現(xiàn)行規(guī)則下，民營銀行股東在承諾持續(xù)注資、承擔銀行經(jīng)營剩余風(fēng)險責任前提下，最多只能持股30%，無法充分分享銀行發(fā)展紅利，造成權(quán)責不對等，挫傷了股東投入資源支持民營銀行發(fā)展的積極性。

網(wǎng)點設(shè)置受到嚴格限制

現(xiàn)行“一行一店”模式限制了民營銀行業(yè)務(wù)發(fā)展。2015年發(fā)布的《中國銀監(jiān)會關(guān)于印發(fā)市場準入工作實施細則（試行）的通知》規(guī)定，民營銀行應(yīng)堅持“一行一店”，在總行所在城市可設(shè)1家營業(yè)部，不跨區(qū)域?！耙恍幸坏辍笔菍ｉT針對民營銀行網(wǎng)點的特殊要求，對傳統(tǒng)線下模式運營的民營銀行影響最大。初創(chuàng)的民營銀行本來就知名度低、客戶基礎(chǔ)薄弱、資金來源有限，“一行一店”的規(guī)定限制了民營銀行的服務(wù)半徑和覆蓋面，使其吸攬存款難度驟增，在同業(yè)競爭中明顯處于不利地位。雖然2018年原銀保監(jiān)會“58號文”名義上放松了“一行一店”的約束，但試點門檻很高，還需要得到省級政府同意，目前仍是“只聞樓梯響，不見人下來”。

業(yè)務(wù)準入資質(zhì)受限

近年來，監(jiān)管部門鼓勵銀行通過信貸資產(chǎn)證券化、發(fā)行小微金融債等方式拓寬小微企業(yè)金融服務(wù)資金來源渠道，相關(guān)審批流程持續(xù)優(yōu)化，個人和對公不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓試點也在加速推進。但上述明確鼓勵支持其他各類銀行開展的業(yè)務(wù)對民營銀行而言仍面臨準入難題。信貸資產(chǎn)證券化方面，2018年“58號文”明確允許民營銀行開展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，并提出“合理限制、風(fēng)險可控”的基本原則，但迄今仍未最終落地③。不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方面，2022年底，原銀保監(jiān)會辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展第二批不良貸款轉(zhuǎn)讓試點工作的通知》，將注冊地位于北京、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、浙江、河南、廣東、甘肅的城市商業(yè)銀行及農(nóng)村中小銀行機構(gòu)納入試點機構(gòu)范圍，但未提及民營銀行。小微金融債方面，2022年監(jiān)管部門優(yōu)化發(fā)行審批流程，其他各類銀行小微金融債發(fā)行明顯提速，但民營銀行是否具備發(fā)行資格仍未明確，迄今未能參與。

上述業(yè)務(wù)準入資質(zhì)限制使民營銀行盤活存量資產(chǎn)、處置不良資產(chǎn)手段不足，難以增量擴面地服務(wù)民營小微企業(yè)。

資本補充渠道較少

從內(nèi)源融資角度看，一方面，股東監(jiān)管過嚴導(dǎo)致權(quán)責不對等，影響股東增資積極性；另一方面，利潤留存等渠道難以滿足民營銀行資產(chǎn)規(guī)模增長需要。

從外源融資渠道看，當前民營銀行缺乏有效的資本補充工具。對其他銀行而言，發(fā)行永續(xù)債補充其他一級資本，發(fā)行合格二級資本債補充二級資本都是常規(guī)資本補充方式。近年來監(jiān)管部門簡化審批流程，鼓勵銀行多渠道補充資本。例如，明確城商行二級資本債發(fā)行由省級銀監(jiān)局審批。而同為屬地監(jiān)管的民營銀行發(fā)行永續(xù)債或二級資本債需要銀保監(jiān)會“特事特批”，尚未建立常態(tài)化審批機制。截至目前，僅網(wǎng)商銀行在疫情期間獲特批發(fā)行過一次永續(xù)債，尚無民營銀行獲準發(fā)行二級資本債。資本補充渠道不暢將嚴重影響民營銀行持續(xù)發(fā)展。

股權(quán)激勵機制尚未落地

股權(quán)激勵有助于管理層與股東結(jié)成穩(wěn)定的利益共同體，保持高管隊伍穩(wěn)定。民營銀行機制靈活，部分主要股東有意通過股權(quán)激勵以穩(wěn)定管理層和核心員工，但由于監(jiān)管限制，股權(quán)激勵方案無法實施。一方面，使得民營銀行在人才引進方面吸引力不足，導(dǎo)致核心員工流失率偏高，高管團隊頻繁變化；另一方面，造成股東對民營銀行經(jīng)營者缺乏有效的約束，難以將經(jīng)營者與自己綁定為“收益共享、風(fēng)險共擔”的利益共同體。2018年原銀保監(jiān)會“58號文”曾允許試點民營銀行實施股權(quán)激勵和員工持股計劃，但與設(shè)立分支機構(gòu)一樣，迄今未落地。

監(jiān)管標準不統(tǒng)一

部分調(diào)研對象反映民營銀行監(jiān)管尚未形成規(guī)制統(tǒng)一的監(jiān)管標準，突出問題有二。一是線上銀行業(yè)務(wù)資質(zhì)標準不公開、不透明。迄今監(jiān)管部門認可微眾、網(wǎng)商、新網(wǎng)和億聯(lián)四家民營銀行線上展業(yè)，但并未設(shè)置行政許可。隨著互聯(lián)網(wǎng)模式和線下模式運營的民營銀行發(fā)展態(tài)勢日益分化，一些線下運營的民營銀行想“遵循先例”申請互聯(lián)網(wǎng)銀行業(yè)務(wù)資質(zhì)，應(yīng)當引起重視。二是各地對民營銀行的監(jiān)管尺度把握不一，個別地方政府對民營銀行展業(yè)存在干預(yù)現(xiàn)象，不同地區(qū)的民營銀行面臨的監(jiān)管環(huán)境不同。有的民營銀行雖獲得互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)資質(zhì)可以在全國范圍內(nèi)展業(yè)，但面臨來自地方的屬地化監(jiān)管限制，例如，要求一定比例的信貸額度投放省內(nèi)等。

優(yōu)化民營銀行監(jiān)管政策的思路與建議


民營經(jīng)濟是我國實體經(jīng)濟的重要組成部分，是推進中國式現(xiàn)代化的生力軍。民營銀行是銀行業(yè)對內(nèi)開放的重要抓手，示范意義強、社會關(guān)注度高、輿論影響力大。當前，要貫徹中央經(jīng)濟工作會議“從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來，在政策和輿論上鼓勵支持民營經(jīng)濟和民營企業(yè)發(fā)展壯大”的要求和今年4月中央政治局會議“破除影響各類所有制企業(yè)公平競爭、共同發(fā)展的法律法規(guī)障礙和隱性壁壘”的要求，對標今年7月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》中“持續(xù)破除市場準入壁壘”“堅持對各類所有制企業(yè)一視同仁、平等對待”“提高監(jiān)管公平性、規(guī)范性、簡約性”的要求，與時俱進完善監(jiān)管政策體系，支持民營銀行在“做強做優(yōu)”中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，更有效發(fā)揮其支持民營、小微企業(yè)的積極作用。

從國際經(jīng)驗看，各國主要根據(jù)規(guī)模、系統(tǒng)重要性對銀行實施分類監(jiān)管，如美國的社區(qū)銀行、日本的地方銀行，都很少有根據(jù)股東性質(zhì)對銀行進行分類監(jiān)管的案例。經(jīng)過十年試點，我國民營銀行已進入新發(fā)展時期，民營資本也已廣泛參股其他各類銀行。從發(fā)展思路和監(jiān)管邏輯上看，宜遵循“權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則統(tǒng)一”原則，逐步取消專門針對民營銀行的顯性或隱性壁壘，比照同等或近似規(guī)模及系統(tǒng)重要性的中小銀行統(tǒng)一監(jiān)管標準，從試點狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)化統(tǒng)一監(jiān)管。

優(yōu)化股東和股權(quán)監(jiān)管

適度放寬股東資質(zhì)要求。近期可在接受股東延伸監(jiān)管、履行主要股東持續(xù)注資等義務(wù)前提下，允許民營銀行引入符合條件的省外民營企業(yè)投資入股。在堅持民營資本控股前提下可循序漸進考慮允許國資或其他混合資本參股民營銀行。放寬一般財務(wù)性投資的股東資質(zhì)門檻，建議將民營銀行所有股東均須滿足3年連續(xù)盈利、凈資產(chǎn)占比、權(quán)益性投資占比要求，改為持股5%以上的主要股東須持續(xù)滿足上述要求。

放寬股比限制，加強股東行為監(jiān)管。建議比照外資投資我國銀行的政策尺度放寬民營資本股比限制。允許治理規(guī)范的民營銀行擴大單一股東股比至51%。監(jiān)管部門應(yīng)加強對股東行為的持續(xù)監(jiān)管，督促落實股東責任，有效調(diào)動股東資源和能力支持民營銀行發(fā)展。

限縮范圍、統(tǒng)一內(nèi)涵，優(yōu)化股東加重責任安排。要求民營銀行股東承擔銀行經(jīng)營的剩余風(fēng)險，本質(zhì)上是對股東賦予加重責任，有助于克服股東和銀行的道德風(fēng)險，有效處置銀行危機。從國際經(jīng)驗看，20世紀90年代以來，美國、歐盟、日本、俄羅斯等已通過法律構(gòu)建了銀行股東加重責任制度。從長期看，我國應(yīng)在《商業(yè)銀行法》修訂過程中加入銀行股東加重責任條款，要求各類所有制的所有銀行控股股東和符合《銀行保險機構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》規(guī)定的銀行大股東④承諾承擔加重責任。從短期看，一是限縮承擔剩余風(fēng)險的股東范圍至民營銀行所有大股東，解除財務(wù)投資股東的后顧之憂；二是明確股東承擔剩余風(fēng)險的責任內(nèi)涵，結(jié)束當前民營銀行多個責任約定版本并存的不公平現(xiàn)象。

靈活設(shè)置網(wǎng)點數(shù)量限制

從長期趨勢看，對傳統(tǒng)銀行網(wǎng)點服務(wù)的需求確實在逐步減少，但物理網(wǎng)點作為銀行前端獲客和傳遞品牌文化的重要性并未降低。建議盡快取消民營銀行網(wǎng)點“一行一店”的規(guī)定。落實2018年原銀保監(jiān)會“58號文”，對符合監(jiān)管要求、差異化發(fā)展成效突出的民營銀行，盡快啟動“一行多店”試點，允許其根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要合理增設(shè)網(wǎng)點，拓展服務(wù)半徑，在平等競爭中增加中長期穩(wěn)定負債規(guī)模，夯實普惠金融基礎(chǔ)。

合理放寬業(yè)務(wù)準入資格限制

在信貸資產(chǎn)證券化、不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓試點等具體業(yè)務(wù)準入和審批流程上，將民營銀行和其他中小銀行平等對待。一是按照“58號文”中“合理限制、風(fēng)險可控”的原則，加快推進三湘銀行信貸資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)落地，支持其他符合條件的民營銀行盤活資產(chǎn)，騰挪出支持民營經(jīng)濟的信貸空間；二是明確將民營銀行納入第二批不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓試點，賦予其平等參與機會，拓展不良資產(chǎn)處置渠道。

拓寬資本補充渠道

在內(nèi)源融資方面，增資擴股是民營銀行最重要的資本補充渠道。在適當放寬準入資格和持股比例限制、簡化審批流程的基礎(chǔ)上，鼓勵有實力、有意愿的民營資本加大對民營銀行長期發(fā)展的持續(xù)投入，增強核心資本實力。

在外源融資方面，參照中小銀行業(yè)務(wù)資格審批流程，允許更多符合發(fā)行條件的民營銀行通過永續(xù)債、二級資本債及時補充資本。受限于成立時間較短，資本實力較弱，當前民營銀行面臨主體評級不高、增信措施有限、部分監(jiān)管指標波動較大和市場化投資者不足等短板，建議對聚焦民營、普惠小微服務(wù)的民營銀行，實行傾斜扶持政策，適當放寬資產(chǎn)規(guī)模、盈利性、風(fēng)險等指標審批要求，提高審批效率、暢通發(fā)行渠道、擴大投資主體。

推動股權(quán)激勵機制落地

試點以來，民營銀行持續(xù)加大金融科技投入力度，創(chuàng)新能力較強，專利權(quán)申請在銀行業(yè)名列前茅，多家銀行獲得國家高新技術(shù)企業(yè)認定。建議監(jiān)管部門制定激勵措施，鼓勵經(jīng)營情況較好、風(fēng)控等監(jiān)管指標表現(xiàn)良好、金融科技賦能水平較高的民營銀行引入股權(quán)激勵和約束相結(jié)合的中長期激勵機制，推動員工持股計劃落地，有效制約盲目擴張和追求短期收益最大化的沖動，提升組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。