任濤，上海金融與發(fā)展實驗室特聘高級研究員

【正文】

2025年3月5日，2025年政府工作報告發(fā)布，具體解讀如下，

一、對內(nèi)外形勢的判斷更加清醒，做好充足困難準備

整體看，2025年政府工作報告對內(nèi)外形勢的一些表述值得關(guān)注。

（一）外部形勢方面再提“世界百年變局加速演進”（外面已經(jīng)亂成一鍋粥了），同時指出外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，集中體現(xiàn)在對我國貿(mào)易、科技等領(lǐng)域造成的沖擊更大及地緣等因素導致國際市場波動風險加劇等方面。這意味著，本次對外部形勢的判斷更加清醒。

（二）就內(nèi)部形勢來說，相關(guān)表述和中央經(jīng)濟工作會議一致，值得關(guān)注的提法包括但不限于“特別是消費不振…賬款拖欠問題仍較突出…群眾就業(yè)增收面臨壓力…有的政策落地偏慢、效果不及預期”等方面，這意味著2025年的重點工作便是在擴大內(nèi)需（特別是消費）上，同時也會對政策的執(zhí)行加強監(jiān)督。

認清不樂觀的內(nèi)外形勢后，接下來的任務(wù)便是有效應(yīng)對?？傮w而言，百年未有之大變局下，最重要的還是做好自己的事，如此中國在國際格局中的優(yōu)勢將會進一步凸顯。

二、2025年主要經(jīng)濟指標均在預期之內(nèi)：除CPI和單位GDP能源降幅外，其它基本未變 

（一）經(jīng)濟增速目標設(shè)定在5%左右，和2023-2024年一致

2025年政府工作報告將2025年經(jīng)濟增速目標設(shè)定在5%左右，連續(xù)三年（2023-2025年）將增速目標設(shè)定在5%左右，這也和各地對經(jīng)濟增速目標設(shè)定相一致。同時，2025年政府工作報告提出2025年經(jīng)濟增速目標的設(shè)定與中長期發(fā)展目標相銜接。

這主要是指，按照“2025年底達到現(xiàn)行的高收入國家標準、2035年實現(xiàn)經(jīng)濟總量或人均收入翻一番”的中長期發(fā)展目標來看，2021-2035年期間年均經(jīng)濟增速至少需要達4.80%左右、2021-2025年期間年均經(jīng)濟增速需要達到5%左右。

（二）CPI目標由3%左右下調(diào)至2%左右、單位GDP能源降幅由2.5%上調(diào)至3%

1、2025年政府工作報告將2025年CPI目標由3%左右下調(diào)至2%左右，這是在2021-2024年連續(xù)四年不變基礎(chǔ)上的首次下調(diào)，體現(xiàn)出政策層面對年內(nèi)通脹壓力并不擔心，亦說明決策層對抗通縮的決心比較堅定。

2、同時2025年政府工作報告將2025年單位GDP能耗降幅由2.5%左右提升至3%左右，意味著今年5%左右的增長目標需要匹配更高的發(fā)展質(zhì)量，即對能耗要求更高。

（三）就業(yè)指標保持不變（城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)1200萬以上、調(diào)查失業(yè)率5.5%左右）

相較于通脹目標的下調(diào)和單位GDP能耗降幅的上調(diào)，2025年就業(yè)目標保持不變，即城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)繼續(xù)保持在1200萬人以上的目標不變（2021-2022年為1100萬人以上、2023年為1200萬人左右、2024年為1200萬人以上。

同時，2025年城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率繼續(xù)維持在5.5%左右的目標上。

三、宏觀政策層面

（一）整體上延續(xù)了中央經(jīng)濟工作會議基調(diào)和提法

2025年政府工作報告對宏觀政策的表述整體上延續(xù)了2024年12月中央經(jīng)濟工作會議的基調(diào)，整體上看中性偏寬松（財政政策更加積極、貨幣政策適度寬松）。

例如，在貨幣政策方面，延續(xù)了“適時降準降息”的提法，同時提出要“優(yōu)化和創(chuàng)新結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發(fā)展”，這里的“適時”二字本身就代表著彈性，即根據(jù)內(nèi)外部形勢變化在需要時方才降準降息；而這里提出的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具似乎主要針對股市和樓市，意味著相關(guān)政策工具的創(chuàng)新也將聚焦這兩個方面，即人行會通過一些工具向股市樓市適時提供流動性支持。同時，沿用了中央經(jīng)濟工作會議“拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能，創(chuàng)新金融工具”的提法，這實際上是指人行的宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能也覆蓋港澳等境外地區(qū)，亦與“加強戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)市機制建設(shè)”提法相響應(yīng)。

（二）健全和用好宏觀政策取向一致性評估工作機制

這個提法本身并不新穎，比較值得關(guān)注的表述包括“出臺實施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時間，看準了就一次性給足，提高政策實效…注重傾聽市場聲音,協(xié)同推進政策實施和預期引導，塑造積極的社會預期”。

（三）貨幣政策（這部分是去年的，忘記刪，可忽略）：關(guān)注“盤活存量”“避免資金沉淀空轉(zhuǎn)”及與資本市場有關(guān)的提法

就貨幣政策而言，2024年政府工作報告提出要創(chuàng)造合理充裕的流動性環(huán)境、推動社會綜合融資成本穩(wěn)中有降，這意味著2024年降準降息還會繼續(xù)發(fā)生，利率下行的方向沒有變。

此外，還需要關(guān)注2024年政府工作報告的兩個提法，即“盤活存量”與“避免資金沉淀空轉(zhuǎn)”?！氨P活存量”主要是指過去那些投入到地產(chǎn)、基建等不被政府鼓勵領(lǐng)域的金融資源騰挪出來，投向政策鼓勵的領(lǐng)域；“避免資金沉淀空轉(zhuǎn)”則意味著后續(xù)將會進一步加強信貸投向的引導，關(guān)注不同利率之間的合理關(guān)系，避免資金淤積在金融體系內(nèi)。

當然，2024年政府工作報告還提出“增強資本市場內(nèi)在穩(wěn)定性”，并將其放在“貨幣政策板塊”，可能意味著后續(xù)央行需要在資本市場方面承擔相應(yīng)穩(wěn)定職責。

四、財政政策是今年關(guān)注的重點，

目前看總體力度并未超預期

在地方財力吃緊、債務(wù)風險較大的背景下，財政政策是今年關(guān)注的重點。不過從2025年政府工作報告披露的信息來看，力度上并沒有超預期。

（一）政府債務(wù)規(guī)模較2024年多增2.9萬億

2025年政府工作報告明確2025年合計新增政府債務(wù)規(guī)模達11.86萬億，比2024年增加2.9萬億，即“財政支出強度明顯加大”。這里的2.9萬億具體包括多增的1.6萬億赤字規(guī)模、多增的0.3萬億超長期特別國債（用于以舊換新）、0.5萬億的特別國債（用于國有大行補充資本）及多增的0.5萬億地方專項債（用于投資建設(shè)、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等）。

（二）赤字率提升1個百分點至4%、赤字規(guī)模提升 1.6萬億至5.66萬億

1、2025年政府工作報告將2025年赤字率設(shè)定為4%，較2023-2024年的3%提升一個百分點，也高于2020-2021年的3.6%和3.2%，為歷史最高水平。

2、2025年赤字規(guī)模由2023年的4.06萬億提升1.6萬億至5.66萬億，這使得一般公共預算支出規(guī)模較2024年增加1.2萬億至29.7萬億，增幅為4.21%。

（三）超長期特別國債提升至1.3萬億、特別國債擬發(fā)行5000億（國有大行）

1、2024年政府工作報告指出從2024年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，且2024年先發(fā)行1萬億。

2025年政府工作報告明確今年擬發(fā)行1.3萬億超長期特別國債，較2024年增加3000億元。需要注意的是，這里的3000億增量已經(jīng)被明確用于支持消費品以舊換新。

2、在1.3萬億超長期特別國債的基礎(chǔ)上，今年還計劃發(fā)行5000億特別國債用于補充國有大行資本，這個數(shù)字低于原先1萬億的預期值。

（四）地方專項債券安排4.4萬億（增加5000億元）、預算內(nèi)投資安排7350億元

1、2025年計劃安排4.4萬億的地方專項債券，較2023年的3.9萬億增加了5000億，同時也創(chuàng)下了歷史最高值，但這個數(shù)字本身也未超預期。

不過這里進一步明確了地方專項債的用途，即重點用于投資建設(shè)、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。顯然收儲被納入了重要考量范疇。

2、2025年計劃安排 7350億元中央預算內(nèi)投資（2024年為7000億元），同時明確要堅決防止低效無效投資，用好超長期特別國債、強化超長期貸款等配套融資。這應(yīng)該是首次提出“超長期貸款”，值得關(guān)注。

各地在財力吃緊的情況下，都希望能夠獲得中央財政的更多支持，因此中央的那本賬被各地盯的都很緊。正如2024年政府工作報告所述，現(xiàn)在很多方面都需要增加財政投入，未來要大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，這意味著中央對財政資金的管控也會比較嚴，后續(xù)“過緊日子”應(yīng)會制度化、長期化，財政支出會持續(xù)被壓縮。

（五）持續(xù)推動財力下沉（加大對方一般性轉(zhuǎn)移支付力度、落實分級保障責任）

2025年政府工作報告指出“一些地方基層財政困難”（2024年的提法為“一些地方基層財力比較緊張”），現(xiàn)在財政方面的關(guān)鍵是要兜牢“三保”底線，在第一本賬缺口始終在10萬億左右徘徊的情況下，需要將財力持續(xù)向基層化作，同時為基層減負。例如，2025年政府工作報告提出中央財政加大對地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度、向困難地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)傾斜。

同時，和2024年相比，今年未提及“省級負責兜底”，而是明確要嚴格落實分級保障責任，筑牢兜實“三?！钡拙€…騰出更多資金用于發(fā)展所需、民生所盼，這和政府工作報告提及的“過緊日子”相響應(yīng)。

五、新質(zhì)生產(chǎn)力（產(chǎn)業(yè)）方面的表述值得關(guān)注

2024年政府工作報告把“大力推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”作為2024年的第一大任務(wù)，今年則放在第二部分（第一部分為“擴內(nèi)需”）。就新質(zhì)生產(chǎn)力方面，有一些表述值得關(guān)注，

（一）提出“開展新技術(shù)新產(chǎn)品新場景大規(guī)模應(yīng)用示范行動，推動商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展”。

（二）提出“培育生物制造、量子科技、具身智能、６G等未來產(chǎn)業(yè)”。

（三）提出“加強產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局和產(chǎn)能監(jiān)測預警，促進產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展和良性競爭”。

（四）提出“加快發(fā)展服務(wù)型制造…支持獨角獸企業(yè)、瞪羚企業(yè)發(fā)展”。

（五）提出持續(xù)推進“人工智能＋”行動…大力發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車、人工智能手機和電腦、智能機器人等新一代智能終端以及智能制造裝備。

六、關(guān)注財稅金融等領(lǐng)域改革

在“深化財稅金融體制改革”方面，有一些提法值得關(guān)注：

（一）提出“積極探索建立激勵機制，促進地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財源”，意味著地方政府在支持高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域的一些努力，將會獲得中央層面的一些財力資源支持。

（二）提出“嚴控財政供養(yǎng)人員規(guī)?！保谎宰悦?。

（三）提出“大力推動中長期資金入市，加強戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)市機制建設(shè)”，這里的“戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)市機制建設(shè)”提法意味著國家在穩(wěn)市方面會有一定動作，與貨幣政策中的“拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能，創(chuàng)新金融工具”提法相呼應(yīng)。

（四）提出“優(yōu)化股票發(fā)行上市和并購重組制度。加快多層次債券市場發(fā)展”。

七、明確提出“堅持在發(fā)展中逐步化解風險”

2025年政府工作報告明確提出“堅持在發(fā)展中逐步化解風險”，這本身就是一種積極的表態(tài)。從內(nèi)容上看，風險化解方面依次聚焦地產(chǎn)、地方政府債務(wù)和金融三個板塊。

（一）地產(chǎn)風險化解：在收儲方面給予城市更大自主權(quán)

在推動地產(chǎn)風險化解方面，主要從“充分釋放剛性和改善性住房需求潛力”“合理控制新增房地產(chǎn)用地供應(yīng)”“繼續(xù)做好保交房工作”等方面著手。不過這里有兩個表述值得關(guān)注，

1、明確提出“推進收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權(quán)”，意味著收儲政策在2025年會有明顯的放松。

2、明確提出“拓寬保障性住房再貸款使用范圍”（現(xiàn)在條件較嚴導致額度根本用不完）。

（二）地方債務(wù)：堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展

在地方債務(wù)風險化解方面，在2024年推出的12萬億化債舉措中（12萬億的增量財政政策來了），2025年政府工作報告進一步提出“堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展”，具體包括動態(tài)調(diào)整債務(wù)高風險地區(qū)名單、支持打開新的投資空間及加快剝離地方融資平臺政府融資功能。

這意味著，發(fā)展的優(yōu)先地位要高于化債本身，同時前期因債務(wù)風險較高而在投資方面受到政策約束的地區(qū)也會逐步解開限制。此外，地方融資平臺的轉(zhuǎn)型重組步伐預計也會加快。

（三）金融風險：綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解

在金融風險化解方面，主要聚焦中小金融機構(gòu)，2025年政府工作報告明確提出要綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風險，同時提出要完善中小金融機構(gòu)功能定位和治理機制、實現(xiàn)差異化、內(nèi)涵式發(fā)展。這意味著，中小金融機構(gòu)后續(xù)將會持續(xù)面臨嚴監(jiān)管強監(jiān)管環(huán)境，發(fā)展步伐需要顯著放慢、發(fā)展區(qū)域要顯著收窄。

八、國企改革繼續(xù)是2025年重點

2025年政府工作報告提出“高質(zhì)量完成國有企業(yè)改革深化提升行動，實施國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整指引，加快建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度”。這意味著，國企改革仍是2025年的重點，值得關(guān)注。

九、其他

（一）強化法律、金融、物流等海外綜合服務(wù)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈國際合作布局。

（二）推動簽署中國—東盟自貿(mào)區(qū)３.０版升級協(xié)定。

（三）促進跨境電商發(fā)展，完善跨境寄遞物流體系，加強海外倉建設(shè)。

（四）拓展境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)功能，發(fā)展中間品貿(mào)易，開拓多元化市場。

（五）鼓勵服務(wù)出口，擴大優(yōu)質(zhì)服務(wù)進口。

（六）出臺規(guī)范地方招商引資的措施。