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任濤：全面剖析2025年財政預(yù)算報告

作者：任濤 2025年03月11日
任濤，上海金融與發(fā)展實驗室特聘高級研究員
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【正文】
本文聚焦2025年財政預(yù)算報告。
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一、2024年的全國財政賬本是如何平衡的？

（一）2024年兩本賬缺口達(dá)10.43萬億（地方缺口達(dá)16.4萬億）

2025年1月24日，財政部公布了《2024年財政收支情況》，這是沒有平賬的情況。
1、2024年兩本賬缺口合計達(dá)到10.43萬億。其中，第一本賬（一般公共預(yù)算）缺口為6.49萬億、第二本賬（政府性基金預(yù)算）缺口達(dá)3.94萬億。
2、中央層面來看，不存在財政缺口，第一本賬盈余5.97萬億、第二本賬基本保持平衡，即兩本賬合計盈余5.97萬億。
3、地方層面來看，兩本賬缺口合計達(dá)到16.4萬億。其中，第一本賬（一般公共預(yù)算）和第二本賬（政府性基金預(yù)算）的缺口分別達(dá)12.46萬億和3.94萬億，較2023年缺口分別擴大0.54萬億和0.92萬億、較疫情前的2019年分別擴大2.19萬億和3.16萬億。

（二）外部平衡項目：超長期特別國債1萬億+地方專項債3.9萬億

財政缺口首先通過各類融資路徑進(jìn)行外部平衡，然后再通過各賬目調(diào)入調(diào)出資金、結(jié)轉(zhuǎn)資金、平衡調(diào)節(jié)基金等項目進(jìn)行內(nèi)部平衡。
1、2024年共計發(fā)行1萬億的超長期特別國債和3.9萬億的地方政府專項債，如果再加上2023年發(fā)行的1萬億特別國債中有5000億安排在2024年使用，則意味著這兩項融資項目合計將達(dá)到5.4萬億元。
2、同時2024年中央國債和地方政府一般債券余額分別凈增4.54萬億和0.83萬億，合計約5.37萬億，與上面的5.4萬億加在一起大致有10.77萬億，顯然實現(xiàn)平衡沒有問題。

（三）內(nèi)部平衡項目

1、調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)收入凈額達(dá)到2.47萬億

除通過國債、地方政府債券等方式彌補財政收支平衡外，通過其它預(yù)算科目調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等也是可選的常態(tài)路徑。
（1）從全國層面來看，2024年調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)收入達(dá)到25802.37億元，補充及結(jié)轉(zhuǎn)支出合計達(dá)1100.37億元，凈額為24702億元，這是2024年用到的內(nèi)部平衡項目體量。
（2）從中央層面來看，2024年調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)收入達(dá)到8881.22億元，補充及結(jié)轉(zhuǎn)支出達(dá)到2000.37億元，凈額為6880.85億元，這是2024年中央用到的內(nèi)部平衡項目體量。
（3）從地方層面來看，2024年調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)收入達(dá)到17028.5億元，補充及結(jié)轉(zhuǎn)支出為2957.17億元，凈額為14071.33億元，這是2024年地方用到的內(nèi)部平衡項目體量。

2、中央對地方轉(zhuǎn)移支付體量合計達(dá)到11.03萬億

2024年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的體量合計達(dá)到110319.92億元。其中，第一本賬100397.16億元，第二本賬9882.59億元，第三本賬40.17億元。值得一提的，2024年中央對地方第二本賬的轉(zhuǎn)移支付體量較2023年同比大幅增長1006.44%，這在一定程度上反映出地方政府第二本賬的缺口壓力非常大。

（四）2024年地方財政賬本的平衡路徑簡析

經(jīng)過上述分析之后，我們大致可以得出中央賬本問題不大，需要重點考慮的是地方財政政策的平衡問題。具體看，
1、地方政府的第一本賬缺口為12.46萬億，從其它科目調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)收入合計17028.5億元、中央轉(zhuǎn)移支付收入達(dá)100397.16億元，平衡后的缺口為7200億元，通過一般債券彌補。
2、地方政府的第二本賬缺口為3.94萬億，地方政府專項債收入為3.9萬億、中央轉(zhuǎn)移支付收入達(dá)9882.59億元，平衡后收支盈余9439.68億元，調(diào)入第一本賬使用。
3、地方政府的第三本賬收支盈余達(dá)2917億元，中央轉(zhuǎn)移支付收入40.17億元后的2957.17億元調(diào)入第一本賬使用。

（五）中央目前手里還有3178.39億元資金可以在2025年靈活使用

經(jīng)過平賬后，2024年中央及地方的第一本賬沒有結(jié)轉(zhuǎn)收入至2025年、中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額為2739.22億元，中央的第二本賬結(jié)轉(zhuǎn)384.97億元至2025年使用、第三本賬結(jié)轉(zhuǎn)54.2億元至下年使用，即中央在2025年還能夠使用的資金余額達(dá)3178.39億元。

二、2025年財政預(yù)算安排情況剖析

（一）5.66萬億的財政赤字規(guī)模和4%的赤字率對應(yīng)今年將GDP達(dá)到141.5萬億

1、根據(jù)財政預(yù)算安排，2025年全國財政赤字規(guī)模為5.66萬億（中央和地方分別為4.86萬億和0.80萬億），較2024年增加1.6萬億元（中央和地方分別增加1.52萬億和0.08萬億）。同時，結(jié)合1.3萬億的超長期特別國債（增加3000億元用于以舊換新）、5000億元的特別國債（補充國有大行資本）和4.4萬億的地方專項債（增加5000億元）等不計入赤字的政府債券來看，2025年政府杠桿規(guī)模較2024年合計增加了2.9萬億，應(yīng)該說還可以。
2、2025年設(shè)定的赤字率為4%，為歷年新高，如果與5.66萬億的財政赤字規(guī)模對應(yīng)起來看，則意味著2025年名義GDP規(guī)模應(yīng)為141.5萬億（2023年為134.9萬億），即2025年名義經(jīng)濟(jì)增速應(yīng)達(dá)到4.89%（2024年設(shè)定為7.36%），基本也比較實際。

（二）2025年財政賬本的平衡術(shù)

2025年財政預(yù)算仍然需要借助其它項目來平衡：
1、第一本賬中，需要調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)收入金額為20555億元。其中，中央需要調(diào)入1900億元，地方需要調(diào)入18655億元并從中央獲得103415億元的轉(zhuǎn)移收入支持。
2、第二本賬中，需要調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)收入金額為384.97億元，全部為中央層面調(diào)入，地方則需要從中央層面獲得12681.03億元的轉(zhuǎn)移收入支持（較2024年執(zhí)行的9882.59億元增加2798.44億元、連續(xù)兩年中央在第二本賬上對地方的轉(zhuǎn)移收入體量達(dá)到萬億級別）。
3、第三本賬中，需要結(jié)轉(zhuǎn)收入金額為54.2億元，調(diào)出第一本賬合計3559.16億元（中央調(diào)出900億元、地方調(diào)出2659.16億元），地方需要從中央獲得33.86億元的轉(zhuǎn)移收入支持。也即，第三本賬仍然需要在一定程度上支持第一本賬和第二本賬。
也即，2025年的財政平衡項目分別為中央對地方轉(zhuǎn)移支付收入116129.89億元（同比增長5.27%）、調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)收入凈額17435.01億元、超長期特別國債收入1.3萬億、特別國債收入5000億元、地方專項債收入為4.4萬億。

（三）關(guān)于1.8萬億的特別國債

和2024年1萬億特別國債相比，2025年特別國債體量達(dá)到1.8萬億（超長期特別國債1.3萬億和5000億元用于補充國有大行資本的特別國債）。從財政賬本來看，以上1.8萬億的特別國債均納入中央第二本賬本，即對地方賬本沒有實質(zhì)影響。
就1.3萬億超長期特別國債而言，有8000億元用于支持“兩重”項目、5000億元用于支持“兩新”政策（3000億元用于支持消費品以舊換新、同比增加1500億元）。

（四）2025年稅收收入和非稅收入預(yù)算較2024年分別增長3.71%和下降14.17%

根據(jù)2025年預(yù)算安排，2025年計劃實現(xiàn)稅收收入181460億元，較2024年執(zhí)行數(shù)增長3.71%，略高于2023年執(zhí)行數(shù)，即在2024年基礎(chǔ)上有一定恢復(fù)性增長。同時，好消息是2025年大幅下調(diào)了非稅收入的預(yù)算數(shù)，即較2024年的44730.11億元大幅下調(diào)14.17%至38390億元，如果這一預(yù)算能夠得到落實，則對經(jīng)濟(jì)來說是好消息。

三、2025年財政政策思路

（一）目前財政領(lǐng)域存在哪些問題？

在2025年財政預(yù)算報告中，直指目前財政領(lǐng)域存在的一些問題：
1、稅收收入下滑、土地出讓收入繼續(xù)回落，導(dǎo)致地方財政收支矛盾較為突出。
2、政府投資項目在投向和結(jié)構(gòu)上存在一定問題。
3、資金資產(chǎn)資源的統(tǒng)籌力度和使用效益不高。
4、防范新增隱性債務(wù)、化債不實、挪用專項債券資金等債務(wù)依然很重。
以上問題意味著，接下來財政監(jiān)督力度仍會比較大。
對2025年財政收支形勢來看，依然會比較嚴(yán)峻，通縮及國內(nèi)需求不足會對以現(xiàn)價計算的財政收入持續(xù)產(chǎn)生影響、部分行業(yè)增長放緩和三資盤活空間收窄等因素影響財政收入。

（二）兜牢“三?！钡拙€：縣級為主、市級幫扶（兜底）、省級兜底的責(zé)任體系

2025年財政預(yù)算報告再次明確要兜牢“三?！钡拙€，健全縣級為主、市級幫扶（兜底）、省級兜底的責(zé)任體系…足額安排“三?！敝С鲱A(yù)算，其中明確2025年安排均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金27340億元和4795億元，而政府工作報告提出要嚴(yán)格落實分級保障責(zé)任，應(yīng)該說這還是能夠在一定程度上支持兜牢“三保”底線的，地方財政壓力也會得到一定程度的緩解。

（三）地方債務(wù)風(fēng)險化解方面：堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展

在地方債務(wù)風(fēng)險化解方面，在2024年推出的12萬億化債舉措中，2025年政府工作報告和財政預(yù)算報告進(jìn)一步提出“堅持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展”，具體包括動態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)名單、支持打開新的投資空間及加快剝離地方融資平臺政府融資功能。
這意味著，發(fā)展的優(yōu)先地位要高于化債本身，同時前期因債務(wù)風(fēng)險較高而在投資方面受到政策約束的地區(qū)也會逐步解開投資端限制。此外，財政預(yù)算報告還提出要將隱性債務(wù)置換與地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型結(jié)合起來，意味著地方融資平臺的轉(zhuǎn)型重組步伐預(yù)計也會加快。


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