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張湧：我國首個“電子圍網(wǎng)”特色綜保區(qū)在北京中關(guān)村通過驗收

作者：張湧 2024年05月06日

張湧，上海交通大學(xué)上海高級金融學(xué)院副院長

           上海金融與發(fā)展實驗室理事、副主任


一年前的2023年5月30日，北京海關(guān)負(fù)責(zé)人在中關(guān)村論壇宣布，北京中關(guān)村綜合保稅區(qū)已于5月23日獲得國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立。

2024年4月26日，是我國保稅區(qū)發(fā)展史上的里程碑日子。我國首個以“研發(fā)創(chuàng)新”為特色的綜保區(qū)通過驗收，也是我國首個以“電子圍網(wǎng)”模式管理的綜保區(qū)通過驗收。

與國內(nèi)150多個綜保區(qū)不同，中關(guān)村綜保區(qū)的分界，僅由一圈半人多高的綠籬隔開。這是中關(guān)村綜保區(qū)在全國率先探索的“信息化圍網(wǎng)”，通常也被稱為“電子圍網(wǎng)”。以“電子圍欄+智能通道+數(shù)智監(jiān)管輔助平臺”替代原有物理周界隔離設(shè)施和實體卡口，打造以嵌入式聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管為核心、非必要無阻斷的海關(guān)創(chuàng)新監(jiān)管模式，是中關(guān)村綜保區(qū)的最大亮點。
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這是貫徹落實2019年1月國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》的重要舉措。《若干意見》明確規(guī)定，綜合保稅區(qū)要運用智能監(jiān)管手段，創(chuàng)新監(jiān)管模式，簡化業(yè)務(wù)流程，實行數(shù)據(jù)自動比對、卡口自動核放，降低運行成本，提升監(jiān)管效能。
這也是具體落實2022年1月海關(guān)總署頒布的《中華人民共和國海關(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》的重要舉措。《管理辦法》規(guī)定，綜合保稅區(qū)實行封閉式管理，基礎(chǔ)和監(jiān)管設(shè)施應(yīng)符合綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)和監(jiān)管設(shè)施設(shè)置規(guī)范，海關(guān)對區(qū)內(nèi)企業(yè)實行計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理，提升綜保區(qū)信息化、智能化管理水平。原《中華人民共和國海關(guān)對保稅物流園區(qū)的管理辦法》規(guī)定，在園區(qū)與中華人民共和國境內(nèi)的其他地區(qū)（區(qū)外）之間，應(yīng)當(dāng)設(shè)置符合海關(guān)監(jiān)管要求的卡口、圍網(wǎng)隔離設(shè)施、視頻監(jiān)控系統(tǒng)及其他海關(guān)監(jiān)管所需的設(shè)施。兩者對比可以看出，新的《管理辦法》已經(jīng)不再特別強(qiáng)調(diào)“圍網(wǎng)隔離設(shè)施”，而更加突出監(jiān)管的信息化和智能化。

在中關(guān)村綜保區(qū)獲批3個月后，2023年8月，海關(guān)總署印發(fā)《推動綜合保稅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合改革實施方案》，首次提出“特色綜保區(qū)”概念。《實施方案》提出，（1）鼓勵地方政府依托區(qū)域資源稟賦和特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)以研發(fā)創(chuàng)新、服務(wù)貿(mào)易等為特色的綜合保稅區(qū)，支持差異化、特色化發(fā)展，支持創(chuàng)新制度舉措在特色綜保區(qū)優(yōu)先試用；（2）修訂完善《綜合保稅區(qū)發(fā)展績效評估辦法》，突出高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，適當(dāng)降低規(guī)模效益指標(biāo)權(quán)重，增設(shè)科技創(chuàng)新等特色指標(biāo)；（3）加快建立適應(yīng)高端制造業(yè)和研發(fā)、維修等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境、營商環(huán)境，增強(qiáng)區(qū)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)聯(lián)動；（4）進(jìn)一步突出監(jiān)管信息化和智能化，強(qiáng)化綜保區(qū)以企業(yè)為單元的管理理念，減少貨物的卡口攔截，提升監(jiān)管效能和企業(yè)獲得感；（5）允許在綜保區(qū)內(nèi)開展航空飛行模擬器、大型醫(yī)療設(shè)備等保稅培訓(xùn)業(yè)務(wù)。

而早在2020年8月30日，國務(wù)院印發(fā)的《中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》明確提出，支持北京天竺綜合保稅區(qū)打造具有服務(wù)貿(mào)易特色的綜合保稅區(qū)。由此可見，北京為我國探索綜保區(qū)的特色化、差異化發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。

中關(guān)村綜保區(qū)位于北京市海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)，北鄰北京地鐵16號線和北清路，規(guī)劃面積0.4平方公里，總建筑規(guī)模94.35萬平方米，其中產(chǎn)業(yè)空間66萬平方米。其主要創(chuàng)新體現(xiàn)在三個方面：

——產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)創(chuàng)新。不同于傳統(tǒng)綜保區(qū)以貨物貿(mào)易特別是加工制造為主要功能的傳統(tǒng)發(fā)展模式，中關(guān)村綜保區(qū)拓展高端設(shè)備的保稅檢測、保稅維修等新型保稅業(yè)態(tài)，吸引國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、外資研發(fā)中心、高新技術(shù)企業(yè)和創(chuàng)新孵化平臺入?yún)^(qū)發(fā)展。以研發(fā)創(chuàng)新為支撐，中關(guān)村綜保區(qū)將構(gòu)建“2+2+N”保稅業(yè)務(wù)譜系，以集成電路和醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)為核心，以人工智能和科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)為重點，拓展總部經(jīng)濟(jì)、跨境電商、數(shù)字文化、融資租賃、高端軟件服務(wù)外包等保稅服務(wù)業(yè)態(tài)。目前，簽署意向入?yún)^(qū)協(xié)議的企業(yè)已有海博思創(chuàng)、佳訊飛鴻、納通科技、神州泰科等。

——政策和制度創(chuàng)新。中關(guān)村綜合保稅區(qū)地處中國（北京）自貿(mào)試驗區(qū)科技創(chuàng)新片區(qū)海淀組團(tuán)范圍內(nèi)，疊加自貿(mào)試驗區(qū)、國家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合示范區(qū)、中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等政策優(yōu)勢。在“保稅、免稅、退稅、免征”等政策基礎(chǔ)上，中關(guān)村綜保區(qū)聚焦高精尖產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展制度創(chuàng)新壓力測試，享受進(jìn)口研發(fā)設(shè)備免稅、研發(fā)料件保稅和研發(fā)用貨物、物品免許可證等政策，重點推進(jìn)以研發(fā)設(shè)計環(huán)節(jié)為核心的集成電路全產(chǎn)業(yè)鏈保稅、生物醫(yī)藥研發(fā)外包全程保稅監(jiān)管、保稅檢測區(qū)內(nèi)外聯(lián)動等實施路徑。

——監(jiān)管和服務(wù)創(chuàng)新。在監(jiān)管上，中關(guān)村綜保區(qū)充分利用區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字孿生等技術(shù)優(yōu)勢，融合態(tài)勢感知AI物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、視覺AI技術(shù)、區(qū)塊鏈和大數(shù)據(jù)管理等前沿科技，打造保稅研發(fā)的創(chuàng)新監(jiān)管與無感快速通關(guān)模式。海關(guān)總署牽頭的聯(lián)合驗收組在中關(guān)村綜保區(qū)視頻監(jiān)控指揮中心查看了車輛動線視頻回放、人員穿越報警測試、車輛進(jìn)出區(qū)演示、園區(qū)內(nèi)車輛動線軌跡及數(shù)字孿生技術(shù)展示等內(nèi)容。在服務(wù)上，中關(guān)村綜保區(qū)將搭建三大平臺：特殊物品查驗平臺，為生物醫(yī)藥類企業(yè)區(qū)內(nèi)開展生產(chǎn)研發(fā)所需原材料、試劑等特殊物品提供場地；超潔凈查驗平臺，為集成電路類、檢測類企業(yè)采購的貨物入?yún)^(qū)提供場地；公共研發(fā)服務(wù)平臺，以進(jìn)口大型儀器設(shè)備開放共享、產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新為重點，強(qiáng)化創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)銜接。

中關(guān)村綜保區(qū)的設(shè)立和完成驗收，是海關(guān)總署等部委近年來解放思想、大膽創(chuàng)新，推動綜合保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展的重大成果。

2019年1月12日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，強(qiáng)調(diào)綜保區(qū)是開放型經(jīng)濟(jì)的重要平臺，對發(fā)展對外貿(mào)易、吸引外商投資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮著重要作用。《若干意見》提出了綜保區(qū)改革創(chuàng)新的主要原則，（1）以簡政放權(quán)持續(xù)改善營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，有效降低市場運行成本；（2）以對標(biāo)國際深度融入國際產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈，更好地統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源；（3）以創(chuàng)新驅(qū)動推動綜保區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，支持和鼓勵新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展。《若干意見》首次提出打造“五大中心”的改革創(chuàng)新方向，即推動綜保區(qū)發(fā)展成為具有全球影響力和競爭力的加工制造中心、研發(fā)設(shè)計中心、物流分撥中心、檢測維修中心、銷售服務(wù)中心。

我國在上世紀(jì)90年代初浦東開發(fā)開放伊始就設(shè)立外高橋保稅區(qū)，除物流分撥外，一個重要方向是發(fā)展“兩頭在外”的加工制造，即原材料、中間料件來自境外，以保稅方式進(jìn)入保稅區(qū)完成加工制造，再將產(chǎn)成品輸出到境外，企業(yè)自用設(shè)備可以享受免稅政策。在《若干意見》中，加工制造功能雖然仍被列在“五大中心”的首位，但其重要性隨著我國發(fā)展階段變化而逐步減弱，發(fā)展重點從消費電子品、電子元器件組裝加工等為主向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加工制造、飛機(jī)船舶等“兩頭在外”保稅維修等轉(zhuǎn)變，加工制造產(chǎn)業(yè)也在國內(nèi)不同區(qū)域間出現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移。

2023年12月25日，商務(wù)部等10部門頒布《關(guān)于提升加工貿(mào)易發(fā)展水平的意見》，提出：（1）支持電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天、新能源、新材料等先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加工貿(mào)易發(fā)展；（2）支持自貿(mào)試驗區(qū)開展飛機(jī)、船舶、盾構(gòu)機(jī)等大型裝備“兩頭在外”保稅維修業(yè)務(wù)，盡快將飛機(jī)發(fā)動機(jī)短艙、船舶用柴油發(fā)動機(jī)等產(chǎn)品納入目錄范圍；（3）高質(zhì)量培育加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移重點承接地、加工貿(mào)易承接轉(zhuǎn)移示范地、國家加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)園等載體，持續(xù)引導(dǎo)加工貿(mào)易向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移；（4）支持部分有條件的邊境省區(qū)利用沿邊現(xiàn)有平臺，承接特色食品、服裝鞋帽、電子信息等加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。

國務(wù)院在《若干意見》中對“推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，打造研發(fā)設(shè)計中心”提出四條舉措：（1）促進(jìn)研發(fā)創(chuàng)新。除禁止進(jìn)境的外，綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)從境外進(jìn)口且在區(qū)內(nèi)用于研發(fā)的貨物、物品，免于提交許可證件，進(jìn)口的消耗性材料根據(jù)實際研發(fā)耗用核銷。（2）建設(shè)創(chuàng)新高地。綜合運用綜保區(qū)政策功能優(yōu)勢，支持國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、國家工程研究中心、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等研發(fā)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)在綜保區(qū)發(fā)展。（3）優(yōu)化信用管理。綜保區(qū)內(nèi)新設(shè)的研發(fā)設(shè)計、加工制造企業(yè)，經(jīng)評定符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，直接賦予最高信用等級。（4）支持醫(yī)療設(shè)備研發(fā)。綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)口的醫(yī)療器械用于研發(fā)、展示的，可不辦理相關(guān)注冊或備案手續(xù)。進(jìn)入國內(nèi)銷售、使用的醫(yī)療器械，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定申請注冊或辦理備案。

《若干意見》也對綜保區(qū)發(fā)展服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易等新業(yè)態(tài)也提出了具體舉措，（1）允許綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)口專業(yè)設(shè)備開展軟件測試、文化創(chuàng)意等國際服務(wù)外包業(yè)務(wù)，促進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易。（2）支持具備條件的綜合保稅區(qū)開展鐵礦石、天然橡膠等商品期貨保稅交割業(yè)務(wù)。（3）支持綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)開展跨境電商進(jìn)出口業(yè)務(wù)，逐步實現(xiàn)綜保區(qū)全面適用跨境電商零售進(jìn)口政策。（4）對注冊在綜合保稅區(qū)內(nèi)的融資租賃企業(yè)進(jìn)出口飛機(jī)、船舶和海洋工程結(jié)構(gòu)物等大型設(shè)備涉及跨關(guān)區(qū)的，在確保有效監(jiān)管和執(zhí)行現(xiàn)行相關(guān)稅收政策的前提下，按物流實際需要，實行海關(guān)異地委托監(jiān)管。（5）允許綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)開展高技術(shù)含量、高附加值的航空航天、工程機(jī)械、數(shù)控機(jī)床等再制造業(yè)務(wù)。（6）允許綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)開展高技術(shù)、高附加值、符合環(huán)保要求的保稅檢測和全球維修業(yè)務(wù)。支持第三方檢驗檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)在綜合保稅區(qū)開展進(jìn)出口檢驗認(rèn)證服務(wù)。

2022年1月1日，海關(guān)總署頒布了《中華人民共和國海關(guān)綜合保稅區(qū)管理辦法》，代替了2007年發(fā)布并于2018年11月最后一次修訂的《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》，以及2005年發(fā)布并于2018年11月最后一次修訂的《中華人民共和國海關(guān)對保稅物流園區(qū)的管理辦法》。這是我國首部專門針對綜保區(qū)管理的部門規(guī)章。新的管理辦法以《若干意見》為指引，確定了綜保區(qū)可以發(fā)展業(yè)務(wù)的范圍為：（1）研發(fā)、加工、制造、再制造；（2）檢測、維修；（3）貨物存儲；（4）物流分撥；（5）融資租賃；（6）跨境電商；（7）商品展示；（8）國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易；（9）國際中轉(zhuǎn)；（10）港口作業(yè)；（11）期貨保稅交割；（12）國家規(guī)定可以在區(qū)內(nèi)開展的其他業(yè)務(wù)。

實際上，國內(nèi)主要綜保區(qū)對“電子圍網(wǎng)”管理的探索一直在推進(jìn)。2020年1月，國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立上海洋山特殊綜合保稅區(qū)，這是國內(nèi)目前為止唯一的特殊綜合保稅區(qū)，其特殊性在于：在全面實施綜合保稅區(qū)政策的基礎(chǔ)上，取消不必要的貿(mào)易監(jiān)管、許可和程序要求，實施更高水平的貿(mào)易自由化便利化政策和制度。（1）在申報模式上，除法律法規(guī)要求必須進(jìn)行申報的外，“一線”對于不涉證、不涉檢的貨物，采用徑行放行，企業(yè)可以直接提貨、發(fā)貨；“二線”由以往區(qū)內(nèi)外企業(yè)雙側(cè)申報制度改為區(qū)外企業(yè)單側(cè)申報制度。（2）在區(qū)內(nèi)管理上，海關(guān)取消賬冊管理，不要求區(qū)內(nèi)企業(yè)單獨設(shè)立海關(guān)賬冊，免于手冊核銷、單耗管理等海關(guān)常規(guī)監(jiān)管，對區(qū)內(nèi)企業(yè)實行企業(yè)自律管理，海關(guān)不干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營活動。（3）在統(tǒng)計制度上，改變原有實時、逐票統(tǒng)計的方式，將統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集手段前伸至洋山特殊綜合保稅區(qū)管理機(jī)構(gòu)建立的公共信息服務(wù)平臺，自動匯總。（4）在信息化管理上，依托上海臨港新片區(qū)一體化信息管理服務(wù)平臺，搭建統(tǒng)一規(guī)范、真實可靠的信息底賬庫，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)可溯、責(zé)任可究。

2020年5月12日，上海洋山特殊綜合保稅區(qū)（一期）通過驗收。由中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)管委會與上海海關(guān)共同建成的上海臨港新片區(qū)一體化信息管理服務(wù)平臺，開發(fā)完成9大功能板塊、53個功能模塊，歸集67家單位1282個事項、17659個信息項，對接54家區(qū)內(nèi)企業(yè)、一家區(qū)外企業(yè)及15家銀行機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，全部滿足海關(guān)、市場監(jiān)管、稅務(wù)、外匯等部門信息化協(xié)同監(jiān)管需要。

時任中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)管委會特殊綜合保稅區(qū)處負(fù)責(zé)人宋鵬霖表示，物理圍網(wǎng)是必要條件，在此基礎(chǔ)上建一體化平臺是探索一種“電子圍網(wǎng)”，數(shù)據(jù)全程打通之后看是否管得住，如果這條路行得通，“電子圍網(wǎng)”模式有望適用到非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，臨港新片區(qū)內(nèi)、洋山特殊綜合保稅區(qū)外的重點企業(yè)不必遷移到“鐵絲圍網(wǎng)”內(nèi)就可適用海關(guān)特殊監(jiān)管政策。

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