鄧宇：CBDC跨境應(yīng)用與國際監(jiān)管協(xié)調(diào)研究
鄧宇，上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室特聘研究員
一、引言
討論中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）國際監(jiān)管議題具有深刻的理論與現(xiàn)實(shí)意義。本研究主要基于三個(gè)維度：（1）CBDC的國際進(jìn)程明顯加快。傳統(tǒng)以美元為主導(dǎo)的國際貨幣體系的負(fù)面溢出效應(yīng)日趨突出，“去美元化”（De-Dollarization）的進(jìn)程明顯加快；同時(shí)數(shù)字加密貨幣（Cryptocurrencies）大量出現(xiàn)，全球央行更加重視CBDC的研發(fā)和潛在應(yīng)用。（2）CBDC的競爭將投射到國際監(jiān)管層面。目前國內(nèi)對中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC）的討論大多集中于技術(shù)應(yīng)用和操作層面，而關(guān)于CBDC當(dāng)前以及今后可能遇到的治理與協(xié)調(diào)等國際監(jiān)管問題尚未過多涉及，表明CBDC國際監(jiān)管存在空白。（3）CBDC國際監(jiān)管的主導(dǎo)權(quán)。依據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)來看，國際規(guī)則的制定或參與是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，這其中存在一個(gè)先發(fā)和后發(fā)的優(yōu)劣勢問題，主要表現(xiàn)為先發(fā)者的優(yōu)勢更多（主導(dǎo)規(guī)則體系，擁有較強(qiáng)的話語權(quán)和主動性等），而后發(fā)者的劣勢更多（例如話語權(quán)偏弱、投票權(quán)份額較低等）。國內(nèi)以數(shù)字人民幣（DC/EP）為載體討論CBDC技術(shù)路線、優(yōu)勢和積極作用的文獻(xiàn)較多，但圍繞CBDC將面臨的國際監(jiān)管議題的討論卻相對較少。
依據(jù)CBDC的發(fā)展進(jìn)程及趨勢，CBDC的國際走向愈發(fā)清晰?，F(xiàn)實(shí)問題在于，現(xiàn)行的國際貨幣體系、國際金融基礎(chǔ)設(shè)施以及國際規(guī)則，并不適用于CBDC，如果納入CBDC將產(chǎn)生許多不確定性。這可從兩個(gè)維度加以理解：
其一，歐美日央行對CBDC的立場和態(tài)度加快轉(zhuǎn)向。從美聯(lián)儲（Federal Reserve Board， FEDS）、歐洲中央銀行（European Central Bank，ECB）等官方發(fā)布的文件或半官方的報(bào)告可知，歐美央行對CBDC的關(guān)注與日俱增，且重視程度日益加深，相關(guān)立法以及設(shè)計(jì)已上升到國家立法 或行政議事層面。例如2022年3月，美國總統(tǒng)拜登首次公布一項(xiàng)行政令，要求美國政府“緊急”研究和開發(fā)一種可能成為美國央行貨幣的數(shù)字貨幣（U.S. Central Bank Digital Currency，即“數(shù) 字美元”）；2023年7月初，歐盟委員會（European Commission，EC）提出法案，為未來將推出 的數(shù)字歐元（Digital Euro）提供法律框架；2023年4月，日本銀行（Bank of Japan）決定啟動一 項(xiàng)發(fā)行數(shù)字日元的試點(diǎn)項(xiàng)目——Commencement of Central Bank Digital Currency Experiments: Pilot Program。同期，英格蘭銀行（Bank of England）宣布推進(jìn)數(shù)字英鎊（The Digital Pound）研發(fā)計(jì)劃及路線圖，有望在2030年正式推出。總體看，全球主要央行圍繞CBDC的研究討論和相關(guān)研發(fā)速度在加快，主要國際金融組織對CBDC國際監(jiān)管的關(guān)注度也在提高。
其二，二十國集團(tuán)金融穩(wěn)定委員會（The Financial Stability Board，F(xiàn)SB）、國際清算銀行 （Bank for International Settlements，BIS）、國際貨幣基金組織（International Monetary Fund， IMF）、世界銀行（The World Bank，WB）、環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT）等國際金融組織，對CBDC國際監(jiān)管問題頗為重視。本研究發(fā)現(xiàn)，這些國際金融組織已經(jīng)構(gòu)建起成體系、大范圍研究CBDC所涉及到的技術(shù)操作、隱私保護(hù)以及國際監(jiān)管等課題。其中，一部分集中于CBDC零售、批發(fā)或跨境支付等技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域，大量相關(guān)研究已經(jīng)深入到數(shù)理模型層面；另一部分則集中在CBDC的治理和協(xié)調(diào)層面，包括不同地區(qū)CBDC的互操作性、法律制度和金融監(jiān)管的兼容（或排斥）以及網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護(hù)等，可以歸結(jié)為CBDC的國際監(jiān)管層面。
根據(jù)目前國際金融組織圍繞CBDC所開展的一系列研發(fā)和測試，CBDC在跨區(qū)域互聯(lián)、互操作和可訪問等技術(shù)層面要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破仍有不小的難度。但隨著BIS和IMF啟動的測試項(xiàng)目越來越豐富，探索的創(chuàng)新領(lǐng)域不斷增多，將為CBDC的國際合作打開空間。本文統(tǒng)計(jì)，BIS重點(diǎn)開展的CBDC跨境互聯(lián)項(xiàng)目包括“Project Icebreaker”零售型CBDC試點(diǎn)項(xiàng)目、mBridge（數(shù)字貨幣橋）項(xiàng)目、Rosalind項(xiàng)目以及CBDC跨境交易項(xiàng)目Project Mariana等。需要考慮的是，當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期，在“去全球化”“逆全球化”與再全球化不斷強(qiáng)化的背景下，CBDC的發(fā)展將不僅局限于技術(shù)應(yīng)用層面，還會局限于國際監(jiān)管層面。BIS向G20提交的工作報(bào)告明確指出，任何跨境CBDC安排將需要得到一個(gè)共同商定的治理框架的支持，明確各方的規(guī)則、權(quán)利和義務(wù)（BIS，2023）。由于全球各國央行提出或推進(jìn)CBDC的技術(shù)設(shè)計(jì)、監(jiān)管風(fēng)格和金融生態(tài)存在較大差異，如何進(jìn)行跨央行協(xié)調(diào)并建立國際廣泛認(rèn)可的CBDC跨區(qū)域應(yīng)用平臺，以及如何建立CBDC應(yīng)用的國際標(biāo)準(zhǔn)、安全規(guī)范，將成為CBDC發(fā)展需要解決的難題。WEF（2021）認(rèn)為，嚴(yán)格評估CBDC在特定國家范圍內(nèi)形成的政策目標(biāo)價(jià)值，是制定健全的CBDC技術(shù)決策的前提。面對全球CBDC“碎片化”的風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要國際監(jiān)管合作，通過加強(qiáng)協(xié)調(diào)和治理，共同推進(jìn)CBDC國際監(jiān)管規(guī)范。
二、CBDC跨境應(yīng)用的潛在風(fēng)險(xiǎn)
現(xiàn)階段，多數(shù)CBDC的測驗(yàn)集中于國內(nèi)層面，并在促進(jìn)支付結(jié)算效率、節(jié)省現(xiàn)金使用成本等方面顯示出獨(dú)特優(yōu)勢。但隨著國際貨幣體系出現(xiàn)的新變化，CBDC跨境應(yīng)用的技術(shù)可行性方案取得較大創(chuàng)新進(jìn)展，關(guān)于CBDC跨境應(yīng)用的談?wù)摵吞剿髟龆?。綜合國際和國內(nèi)的研究論述，CBDC跨境應(yīng)用的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要集中于三個(gè)方面。
一是CBDC的國際競爭與潛在沖突。BIS認(rèn)為，分歧、限制和不協(xié)調(diào)的法律和監(jiān)管框架將對CBDC的互通性構(gòu)成挑戰(zhàn)。Ferrari（2021）等研究認(rèn)為，CBDC的國際合作并非沒有代價(jià)，CBDC的設(shè)計(jì)差異因涉及的中央銀行數(shù)量及其目標(biāo)和法律框架等的不同，其成本將增加。張敬思等（2023）通過建立CBDC兩國博弈模型模擬CBDC的國際競爭結(jié)果后發(fā)現(xiàn)，在不了解其他國家CBDC收益和風(fēng)險(xiǎn)狀況的情況下，如果在技術(shù)上不能支撐CBDC賦能跨境支付、國際投融資等應(yīng)用場景和金融監(jiān)管，那么一國將失去同其他CBDC進(jìn)行充分競爭的條件，導(dǎo)致遭受損失。周光友等（2022）認(rèn)為，歐美央行希望通過發(fā)行數(shù)字貨幣應(yīng)對國際貨幣競爭，以鞏固其原有貨幣在國際貨幣體系中的地位。李永等（2023）的研究認(rèn)為，全球CBDC體系是一個(gè)流動順暢、更為開放的體系，意味著全球CBDC市場競爭程度會更大，利益關(guān)系也錯綜復(fù)雜。劉凱（2023）等的研究認(rèn)為，隨著CBDC在全球的普及和應(yīng)用，CBDC的技術(shù)競爭、設(shè)計(jì)方案競爭以及應(yīng)用場景競爭可能會異常激烈。BIS向G20提交的工作報(bào)告明確指出，任何跨境CBDC安排將需要得到一個(gè)共同商定的治理框架的支持，該框架確定各方的規(guī)則、權(quán)利和義務(wù)。
二是CBDC的法律與監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。歐洲經(jīng)濟(jì)政策研究中心（CPER）討論了CBDC的最優(yōu)流通量問題。Malloy等（2022）通過資產(chǎn)負(fù)債表分析了零售CBDC與美國貨幣政策的關(guān)系，Garratt等（2022）討論了CBDC的兩個(gè)設(shè)計(jì)選擇對貨幣政策傳導(dǎo)的影響。Choi等（2022）認(rèn)為，隨著CBDC的盈余增加，更多消費(fèi)者將從銀行貨幣轉(zhuǎn)向以CBDC作為主要支付手段，從而縮小銀行的資產(chǎn)負(fù)債表。FEDS理事會成員Waller（2021）認(rèn)為，發(fā)行數(shù)字美元能否解決支付效率和成本問題，以及數(shù)字美元對維持美元霸權(quán)地位是否能發(fā)揮作用并不能得到驗(yàn)證。Balz（2022）則從歐元體系的戰(zhàn)略主權(quán)、現(xiàn)實(shí)中的支付效率等問題闡釋了數(shù)字歐元發(fā)行的意義和帶來的好處。FEDS研究者（2022）提出，未來中央銀行應(yīng)明確CBDC的政策目標(biāo)，解決技術(shù)、利益和風(fēng)險(xiǎn) 問題。易綱（2020）認(rèn)為，CBDC目前還處于初始階段，需要制定復(fù)雜而完整的法律和監(jiān)管框架。李帥等（2022）分析指出，CBDC在技術(shù)、資本、政治上的信用風(fēng)險(xiǎn)比傳統(tǒng)金融要大很多，需要考慮CBDC國際監(jiān)管規(guī)范，例如發(fā)行權(quán)和發(fā)行業(yè)務(wù)、貨幣法償性、反假幣、所有權(quán)轉(zhuǎn)移等法律監(jiān)管問題。楊松（2023）的研究指出，各國對CBDC寬嚴(yán)不一的監(jiān)管規(guī)則和參差不齊的監(jiān)管能力，會對CBDC的跨境監(jiān)管造成困難，同時(shí)CBDC也面臨分布式賬本技術(shù)安全的法律保障、國際標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國際法協(xié)同、CBDC跨境使用風(fēng)險(xiǎn)等一系列法律風(fēng)險(xiǎn)防范問題。
三是CBDC的全球治理風(fēng)險(xiǎn)。Carstens（2023）認(rèn)為，CBDC的發(fā)展需要國際協(xié)調(diào)與合作，以避免分散的法律框架導(dǎo)致不同數(shù)字貨幣無法互操作。鐘紅等（2022）的研究認(rèn)為，CBDC將在保障國家金融安全中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，掌握技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，將使本國CBDC在國際競爭中處于優(yōu)勢。孟于群（2021）提出，我國應(yīng)積極參與法定數(shù)字貨幣跨境支付標(biāo)準(zhǔn)與國際規(guī)則的制定，探索多元化監(jiān)管的國際合作路徑，以強(qiáng)化自身金融主權(quán)與國際規(guī)則制定中的話語權(quán)。陳偉光等（2023）從國家金融安全視角探討了CBDC的發(fā)展將對SWFIT系統(tǒng)產(chǎn)生一定替代，進(jìn)而改進(jìn)國際支付效率；但同時(shí)也會產(chǎn)生全球治理問題，需要進(jìn)一步的制度安排。卜學(xué)民（2021）指出，IMF等國際機(jī)構(gòu)應(yīng)建立專門有效的爭端解決機(jī)構(gòu)和爭端解決規(guī)則，為各國的CBDC乃至所 有貨幣糾紛提供解決方案。劉曉欣（2021）提出，要加強(qiáng)國際合作，建立涵蓋包括人民幣跨境支付系統(tǒng)（Cross-border Interbank Payment System，CIPS）和第三方支付系統(tǒng)等在內(nèi)的針對跨境資金流動的全相動態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測系統(tǒng)，防范跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)。穆長春（2022）指出，CBDC應(yīng)用于跨境場景時(shí)，需要考慮各司法管轄區(qū)的不同監(jiān)管要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)異構(gòu)性，而貨幣橋在業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)之初就建立了基礎(chǔ)設(shè)施對接模塊，可兼容多種對接模式，包括跨境收付雙方均有各自的CBDC系統(tǒng)，或其中一方尚未建成CBDC系統(tǒng)等。
三、CBDC跨境應(yīng)用的監(jiān)管探索
關(guān)于CBDC的監(jiān)管討論主要涉及基本原則、設(shè)計(jì)路線等現(xiàn)實(shí)議題。BIS、IMF等重要國際金融組織加快推動CBDC國際監(jiān)管探索實(shí)踐，不斷擴(kuò)大技術(shù)測驗(yàn)范圍，增加參與方，旨在盡快解決CBDC跨區(qū)域操作和應(yīng)用存在的技術(shù)障礙問題，并厘清這些技術(shù)應(yīng)用可能存在的外溢風(fēng)險(xiǎn)。就CBDC國際監(jiān)管而言，BIS和IMF持開放立場，近兩年開展的測驗(yàn)項(xiàng)目基本上都有不同地區(qū)的貨幣當(dāng)局參與。這為今后制定CBDC統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范以及確立國際監(jiān)管規(guī)則，開放了窗口。通過BIS、IMF以及SWIFT等國際金融組織對CBDC基本原則、設(shè)計(jì)選擇和跨境應(yīng)用等進(jìn)行的有益探索，CBDC跨境應(yīng)用的進(jìn)程將加快，預(yù)計(jì)到2025年底，相關(guān)國際組織將具備促進(jìn)兩國之間進(jìn)行央行數(shù)字貨幣交易的技術(shù)能力。從相關(guān)國際組織對CBDC跨境應(yīng)用的監(jiān)管探索來看，主要體現(xiàn)在三個(gè)維度。
一是探討確立CBDC的基本原則。2023年，F(xiàn)SB發(fā)布《G20 Roadmap for Enhancing Cross border Payments》，確立以“支付系統(tǒng)的互操作性和可擴(kuò)展性”“法律、監(jiān)管和監(jiān)督框架”“跨 境數(shù)據(jù)交換和信息標(biāo)準(zhǔn)”為重點(diǎn)議題。同年3月，SWFIT發(fā)布《Connecting Digital Islands—— Swift CBDC Sandbox Project》報(bào)告，對通過CBDC網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)有支付系統(tǒng)互聯(lián)以實(shí)現(xiàn)全球互操作性展開討論和實(shí)驗(yàn)，并邀約其他中央銀行、市場基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)銀行共同參與CBDC沙盒測試。從SWFIT開展的兩個(gè)階段的試驗(yàn)結(jié)果來看，實(shí)現(xiàn)CBDC到CBDC、法定貨幣到CBDC的互聯(lián)解決方案具有技術(shù)可行性。相關(guān)國際組織和央行提出的CBDC基本原則可梳理如下：（1） BIS（2020）聯(lián)合七家央行發(fā)布的《Central Bank Digital Currencies: Foundational Principles and Core Features》報(bào)告，提出了不傷害、共存和創(chuàng)新效率三項(xiàng)基本原則；（2）IMF（2022）將金融穩(wěn)定性及用戶隱私作為設(shè)計(jì)CBDC時(shí)的首要考量因素；（3）英格蘭銀行Carolyn（2023）提出，CBDC的設(shè)計(jì)應(yīng)錨定三個(gè)基本原則：專注于核心公共政策、識別和減輕金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，以及為設(shè)計(jì)設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)，包括隱私、彈性和安全性等方面；（4）BIS聯(lián)合其他央行提出了CBDC如下三項(xiàng)基本原則：一是發(fā)行央行數(shù)字貨幣不能損害法定貨幣或金融穩(wěn)定，二是央行數(shù)字貨幣必須與現(xiàn)有貨幣形式共存并互補(bǔ)，三是央行數(shù)字貨幣應(yīng)促進(jìn)創(chuàng)新和效率；（5）BIS、IMF和世界銀行給G20的報(bào)告提出的CBDC五項(xiàng)原則是“不造成傷害、效率、貨幣堅(jiān)挺性、與非CBDC系統(tǒng)的共存和互操作性、財(cái)務(wù)包容性”；（6）BIS（2022）在討論CBDC中存在的若干CBDC系統(tǒng)互通性和可訪問性模式時(shí)，提出了分析訪問和互通模式的5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即無害性、高效性、與非央行數(shù)字貨幣系統(tǒng)的共存性、互通性和金融普惠性。
二是擇優(yōu)深化CBDC的設(shè)計(jì)選擇。BIS（2020）提出，用于零售支付的CBDC需要具備可擴(kuò)展性、可訪問性、便利性、韌性和隱私性等特征；BIS（2021）對跨境支付的CBDC應(yīng)用提出了可能的三種安排，包括兼容的CBDC系統(tǒng)、互連的CBDC系統(tǒng)以及mCBDC的單個(gè)系統(tǒng)；WEF（2021）提出，CBDC技術(shù)設(shè)計(jì)需要關(guān)注強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)安全性、技術(shù)穩(wěn)定性和彈性，以及完善的技術(shù)管理等關(guān)鍵事項(xiàng)；BIS（2022）提出了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)或多個(gè)CBDC系統(tǒng)之間互通性的三種模式，即兼容模式、互聯(lián)模式或單系統(tǒng)模式。從各國央行的實(shí)踐看，2021年6月，法國央行、瑞士央行宣布聯(lián)合試行歐洲首個(gè)跨境央行數(shù)字貨幣支付服務(wù)Jura項(xiàng)目；同年9月，BIS新加坡創(chuàng)新中心牽頭組織澳大利亞、馬來西亞、新加坡、南非等央行或金融監(jiān)管部門共同開發(fā)了能夠支持多個(gè)數(shù)字貨幣跨境交易的共享平臺。該平臺的運(yùn)行效果表明，中央銀行在多國CBDC合作中安排分布式賬本技術(shù)（DLT）能夠完全兼容，且在境內(nèi)和跨境使用也更加安全可靠，這將給全球貨幣體系建設(shè)帶來裨益（BIS，2023）。2021年7月，BIS、IMF、WB在給G20提交的《Central Bank Digital Currencies for Cross-border Payments》報(bào)告中指出，隨著CBDC技術(shù)的升級，其有望在跨境支付中發(fā)揮積極作用；而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，需要國際協(xié)調(diào)，加強(qiáng)國際一體化合作，建立可以兼容的國際支付基礎(chǔ)設(shè)施。BIS（2023）與以色列銀行、挪威銀行、瑞典央行合作測試了基于去中心化賬本技術(shù)（DLT）、處于概念驗(yàn)證階段的CBDC進(jìn)行跨境/跨貨幣交易的技術(shù)可行性。
三是穩(wěn)步推進(jìn)CBDC跨境應(yīng)用測驗(yàn)。2021年以來，BIS陸續(xù)牽頭啟動了“Project Icebreaker”零售型CBDC試點(diǎn)項(xiàng)目、Rosalind項(xiàng)目以及CBDC跨境交易項(xiàng)目Project Mariana、Project Dunbar等。這些項(xiàng)目主要是在技術(shù)層面探索CBDC跨區(qū)域合作的可行性，也旨在通過測試項(xiàng)目獲得更多主動權(quán)。SWIFT傾向于通過CBDC互操作解決方案，確保新的數(shù)字貨幣能夠彼此之間，以及與當(dāng)今的法定貨幣及支付系統(tǒng)能夠無縫共存。隨著全球CBDC研發(fā)掀起的熱潮，國際金融組織對CBDC國際監(jiān)管的關(guān)注增多。2021年，SWIFT實(shí)施首個(gè)CBDC實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，旨在通過疊加業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)層 （Orchestration Layer）實(shí)現(xiàn)BIS的多國CBDC模型，并于2022年與合作伙伴共同探索了一種新型的CBDC互聯(lián)解決方案：通過模擬SWIFT加強(qiáng)平臺和試驗(yàn)CBDC連接器的功能，來實(shí)現(xiàn)不同CBDC網(wǎng)絡(luò)以及CBDC網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)支付系統(tǒng)在技術(shù)層面的交互連接，以滿足多個(gè)CBDC（multi-CBDC Model 2）對于共享技術(shù)界面或者采用共同的清算機(jī)制的需要。2023年9月，SWIFT宣布，全球三家中央銀行和貨幣當(dāng)局正在對其互連CBDC的創(chuàng)新解決方案開展公測，其中，香港金融管理局（HKMA）和哈薩克斯坦國家銀行（NBK）等已經(jīng)開始將SWIFT的CBDC連接器與各自的基礎(chǔ)設(shè)施連接，以進(jìn)行直接測試；第二階段將有30家金融機(jī)構(gòu)參與測試，進(jìn)展將加快。
從以上分析看，F(xiàn)SB（2023）雖提出了G20下一步加強(qiáng)跨境支付技術(shù)的計(jì)劃，但未具體討論CBDC涉及的法律、監(jiān)管和監(jiān)督框架等議題。目前存在三方面待解問題：（1）CBDC統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范的法律文本問題。目前的研究僅限于技術(shù)測試，并未上升到標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)范層面，需要推動國際司法協(xié)調(diào)，以便有效應(yīng)對司法管轄沖突。（2）G20和FSB提出的針對CBDC的跨境監(jiān)管的內(nèi)容較少、信息不充分，且路線圖的設(shè)計(jì)并未將CBDC跨境使用涉及的議題納入其中。這一方面可能源于現(xiàn)有的技術(shù)和測試等存在爭議，G20內(nèi)部尚未達(dá)成完全共識；另一方面，則可能基于各國央行和貨幣部門對CBDC的未來發(fā)展存疑，即便美國、歐盟等內(nèi)部也仍有巨大分歧，預(yù)計(jì)將阻礙對CBDC國際監(jiān)管議程的討論。（3）IMF和BIS提出關(guān)于建立CBDC基礎(chǔ) 設(shè)施或應(yīng)用平臺的設(shè)想，目前仍停留在理論層面以及局部小范圍測試階段，很難完全滿足全球各國CBDC快速變化和巨大差異化的需求。如何彌合分歧并建立擁有國際公信力的CBDC跨境基礎(chǔ)設(shè)施，不僅需要國際金融組織和技術(shù)部門提供支持，更需要各國政府、司法部門等盡快建立戰(zhàn)略溝通機(jī)制并盡早設(shè)定CBDC的國際監(jiān)管議程。
四、CBDC跨境應(yīng)用的監(jiān)管障礙
（一）CBDC將給傳統(tǒng)國際貨幣體系變革帶來新的不確定性
過去數(shù)年，以比特幣、萊特幣等為代表的加密數(shù)字貨幣（Cryptocurrency）廣泛興起，其“去中心化”和超主權(quán)特性給傳統(tǒng)國際貨幣體系帶來巨大挑戰(zhàn)，其巨大波動也給國際金融市場造成嚴(yán)重沖擊。鑒于此，全球央行競相發(fā)展中央銀行數(shù)字貨幣（CBDC），以求獲得主動權(quán)。與當(dāng)前的結(jié)算體系相比，CBDC體系更加高效、更加平衡（Sachs，2022），且隨著DeFi和DLT技術(shù)發(fā)展成熟，至少在技術(shù)層面CBDC可為國際貨幣體系提供另一種可能性。目前全球主要央行設(shè)想的CBDC模式和應(yīng)用仍主要針對國內(nèi)支付結(jié)算領(lǐng)域（即零售型CBDC），但圍繞CBDC跨境支付或結(jié)算（以批發(fā)型CBDC為主）測試也開始提上日程。如果各國共同努力確保CBDC之間的互操作性，CBDC有可能提高跨境支付的效率（BIS，2021）。BIS的調(diào)查（2022）顯示， 約有60%的中央銀行可能在中期發(fā)行零售型CBDC，而45%的中央銀行有計(jì)劃在中期發(fā)行批發(fā)型CBDC。設(shè)計(jì)良好的CBDC并不會導(dǎo)致此前所擔(dān)憂的銀行擠兌，相反有助于金融穩(wěn)定（OFR，2022）。而鑒于支付技術(shù)的快速創(chuàng)新發(fā)展，央行不使用CBDC反而可能產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)，包括喪失貨幣控制權(quán)和對經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑的敏感性(（Michael D.Bordo，2021）。緊急情況下，例如貨幣刺激政策在戰(zhàn)爭、流行病或自然災(zāi)害等極端情況的使用中，CBDC可以通過直接轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)更具針對性的貨幣政策（IMF，2023）。
跨境支付通常會涉及更高的合規(guī)和監(jiān)管要求（包括與反洗錢、資本管制、制裁和外匯管制有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和要求），監(jiān)管和政策合規(guī)與跨境支付效率（就速度和成本而言）需要權(quán)衡的（WEF，2021）。引入CBDC的主要挑戰(zhàn)之一是傳統(tǒng)銀行部門的“去中介化”以及對貨幣政策執(zhí)行的影響，主要涉及銀行存款從中央銀行CBDC賬戶的潛在轉(zhuǎn)移，且中央銀行也存在與傳統(tǒng)銀行存款競爭等問題，從而可能影響銀行信貸的成本和盈利能力（Cesaratto和Febrero，2022；Keister和Sanches，2022；Cesaratto和Febrero，2022）。Bibi和Canelli（2023）根據(jù)內(nèi)生貨幣理論解釋了CBDC引入對銀行貸款、存款以及對中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表構(gòu)成所帶來的影響。FEDS（2022）的工作論文指出，在一個(gè)建立在信貸額度基礎(chǔ)上的金融體系中，CBDC會引發(fā)存款外 流，破壞信貸額度供應(yīng)和吸收存款之間的協(xié)同效應(yīng)，迫使銀行持有更多高成本資產(chǎn)，同時(shí)還可能引發(fā)擠兌風(fēng)險(xiǎn)。
IMF（2023）的工作論文《To Demand or Not to Demand: On Quantifying the Future Appetite for CBDC》嘗試構(gòu)建引入可選擇計(jì)息CBDC的結(jié)構(gòu)性選擇理論模型，用以估計(jì)CBDC在總貨幣中的份額以及準(zhǔn)備金需求、貨幣政策傳導(dǎo)能力等帶來的一系列影響。IMF強(qiáng)調(diào)銀行不是中介機(jī)構(gòu)，因而討論“去中介化”概念并不合適。ECB（2020）的研究表明，如果家庭部門用CBDC代替商業(yè)銀行存款，將意味著商業(yè)銀行的資金損失，而且有可能導(dǎo)致銀行部門的“非中介化”。根據(jù)已有的研究可知，CBDC給商業(yè)銀行、中央銀行以及貨幣政策、存貸款等帶來的影響將是持續(xù)的，但因CBDC還未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性應(yīng)用階段，也存在不少盲區(qū)和誤區(qū)。對此，需要不斷測試CBDC對傳統(tǒng)貨幣體系的負(fù)面沖擊。發(fā)行CBDC的中央銀行與外國中央銀行及其他相關(guān)當(dāng)局之間的密切合作，對于實(shí)現(xiàn)CBDC的潛在收益以及防范國際貨幣體系風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要（IMF，2022）。
CBDC的發(fā)行對貨幣政策的實(shí)施、傳導(dǎo)和金融穩(wěn)定具有重要意義。這取決于CBDC的具體設(shè)計(jì)特點(diǎn)，如薪酬、持有限額或針對CBDC持有資產(chǎn)的選擇和定價(jià)（ECB，2021）。IMF（2020）的研究指出，CBDC不會從本質(zhì)上改變國際使用貨幣的經(jīng)濟(jì)力量，但可以從數(shù)量上成為貨幣替代和貨幣國際化的誘因。Garratt等（2022）在將利率和支付便利度作為重要選擇參數(shù)引入模型后發(fā)現(xiàn)，在低存款準(zhǔn)備金率情況下，大型銀行對存款準(zhǔn)備金率的變化沒有反應(yīng)，存款利率的傳導(dǎo)性偏弱，CBDC能夠給商業(yè)銀行帶來一定的競爭壓力，從而推動存款利率上升，改善貨幣政策傳導(dǎo)。Assenmacher等（2023）的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，計(jì)息的CBDC對貨幣政策沖擊的峰值反應(yīng)相似，這意味著貨幣傳導(dǎo)沒有受到損害，且CBDC反而有助于平穩(wěn)應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊。雖然部分研究認(rèn)為CBDC對貨幣政策的影響很小，甚至是積極的，不會改變貨幣政策目標(biāo)，但CBDC也會導(dǎo)致零售、批發(fā)和跨境支付的變化，從而對貨幣政策的實(shí)施和傳導(dǎo)產(chǎn)生負(fù)面溢出效應(yīng)；同時(shí)，理論上，CBDC的流通速度加快，可能引發(fā)更高的通貨膨脹。這些問題需要進(jìn)行進(jìn)一步的實(shí)證研究（IMF，2023）。
（二）CBDC的“碎片化”風(fēng)險(xiǎn)將加大金融治理難度
目前，全球央行CBDC加快步入競爭性發(fā)展階段。這一方面源于傳統(tǒng)國際貨幣體系存在的諸多弊端和缺陷；另一方面，在全球經(jīng)貿(mào)和金融“陣營化”以及“選邊站”問題日趨突出的背景下，CBDC的某些特征契合“去美元化”和維護(hù)本國貨幣主權(quán)的內(nèi)在需求。不可否認(rèn)，全球CBDC的研發(fā)也將給國際協(xié)調(diào)和治理帶來新的挑戰(zhàn)。目前包括美聯(lián)儲、歐洲央行、日本央行等在內(nèi)的全球主要央行對本國CBDC的研發(fā)尚未制定詳細(xì)計(jì)劃表，即便是歐盟和歐洲央行，仍對數(shù)字歐元的推出持謹(jǐn)慎看法，主要難點(diǎn)在于CBDC的應(yīng)用安全和數(shù)據(jù)隱私等所涉及的一系列監(jiān)管規(guī)則如何制定。不同地區(qū)的民眾對隱私需求的立場和態(tài)度差異較大，對中央銀行的獨(dú)立性構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。例如，公眾隱私、CBDC的隱匿性與中央銀行的監(jiān)管（反洗錢、恐怖融資）等職能存在沖突：既需要規(guī)范中央銀行的行為，同時(shí)又必須維護(hù)其獨(dú)立性（Tsanga等，2022）。
如果在不考慮國際層面的情況下創(chuàng)建國內(nèi)CBDC，可能會出現(xiàn)不同的標(biāo)準(zhǔn)和不同的CBDC模型，給國際金融體系的可操作性帶來重大問題。在這種情況下，對跨境支付的改進(jìn)較弱（Kuehnlenz，2022），甚至?xí)l(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于CBDC的支付系統(tǒng)相互連接并不代表一國（地區(qū)）貨幣在國際交易中成為結(jié)算貨幣，應(yīng)更加關(guān)注應(yīng)用CBDC底層技術(shù)建立的跨境支付系統(tǒng)，而非CBDC本身（管濤，2022）。不同司法轄區(qū)的CBDC系統(tǒng)之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)互操作性（穆長春，2021）。雖然BIS、IMF等國際金融組織在積極推動CBDC的國際協(xié)調(diào)，提出了建立包容、互聯(lián)和共融的CBDC共享平臺，但尚未得到多數(shù)央行的回應(yīng)；而現(xiàn)有的CBDC研發(fā)以及監(jiān)管規(guī)則仍呈碎片化且是分散的，缺乏共識基礎(chǔ)，要搭建CBDC國際金融基礎(chǔ)設(shè)施的難度較大。雖然BIS、 SWIFT致力于推進(jìn)CBDC互操作試驗(yàn)，旨在與現(xiàn)有金融基礎(chǔ)設(shè)施無縫銜接，推進(jìn)建立多邊交互機(jī)制，但各界對其能否保持中立性卻存在一定分歧，多幣種CBDC跨境支付平臺實(shí)驗(yàn)?zāi)芊癯蔀槿蚬财啡杂写龣z驗(yàn)。
全球CBDC治理面臨“去中心化”的風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的差異將可能形成“數(shù)據(jù)孤島”， 而圍繞CBDC國際監(jiān)管的立場分歧將有可能削弱CBDC的跨境應(yīng)用前景。由于眾多央行基于不同的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議開發(fā)自己的數(shù)字貨幣，全球CBDC生態(tài)系統(tǒng)面臨分化的風(fēng)險(xiǎn)（SWIFT，2022）。國與國之間的摩擦，意味著所有央行數(shù)字貨幣之間不會完全互聯(lián)（BIS，2023）。2019年以來，IMF、BIS、SWIFT等國際組織聯(lián)合了更多央行參與CBDC的跨區(qū)域、跨市場應(yīng)用測試項(xiàng)目。此前，主要是圍繞技術(shù)設(shè)計(jì)、場景和環(huán)境、安全等進(jìn)行測試，今后，或?qū)⒅鸩酵苿覥BDC國際監(jiān)管協(xié)調(diào)以及國際規(guī)則制定。預(yù)計(jì)未來數(shù)年內(nèi)將可能誕生CBDC國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范文本；但如何達(dá)成CBDC技術(shù)與監(jiān)管共識，又以何種方式融入國際支付等新的領(lǐng)域，還面臨許多障礙。金融體系的深度互聯(lián)和全球化性質(zhì)決定了需要一個(gè)多邊的、跨部門的政策方法來促進(jìn)金融發(fā)展，同時(shí)需要注重協(xié)調(diào)和政策一致性（FSB，2023）。
Kuehnlenz等（2023）的研究認(rèn)為，盡管CBDC的普及可能代表著支付系統(tǒng)的變化，但多邊CBDC并不能取代或消除當(dāng)前國際市場貨幣之間的不對稱。BIS（2023）預(yù)計(jì)，到2030年可能出現(xiàn)15種零售CBDC和9種批發(fā)CBDC。CBDC的“碎片化”風(fēng)險(xiǎn)增加，將衍生出新的治理問題，例如不同司法管轄區(qū)對CBDC的法律監(jiān)管的理解會存在較大差異。未來CBDC面臨的跨境監(jiān)管合作、安全性和隱私保護(hù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和互操作性等問題，需要全球各國加強(qiáng)合作與溝通，共同制定統(tǒng)一的監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn)。FSB（2023）圍繞跨境支付進(jìn)行的研究，雖然提出了將唯一識別碼作為加強(qiáng)跨境支付的基礎(chǔ)，但僅提出了加強(qiáng)全球穩(wěn)定幣的治理框架來促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)部門合作，并未為CBDC的國際監(jiān)管提供明確的建議方案。未來，亟待設(shè)立專業(yè)權(quán)威的CBDC國際監(jiān)管工作組，并明確CBDC的全球治理議程。
（三）CBDC將對金融安全和金融穩(wěn)定構(gòu)成新的威脅
基于不同技術(shù)方案和模型的CBDC最終仍需回歸全球化的現(xiàn)實(shí)中，而非加密數(shù)字貨幣的“去中心化”路線。發(fā)達(dá)國家力推的“去全球化”和新興經(jīng)濟(jì)體倡導(dǎo)的“再全球化”形成正面博弈，并伴隨著地緣政治局勢和大國博弈而不斷加劇。外部形勢的急劇變化，導(dǎo)致全球央行對CBDC的認(rèn)識更新，CBDC已不再僅作為傳統(tǒng)貨幣數(shù)字化技術(shù)的創(chuàng)新。其功能在不斷豐富，不但超越了零售型CBDC的支付結(jié)算等簡單操作，而且衍生出跨境支付、市場交易和儲備資產(chǎn)等功能。CBDC作為跨境支付工具，將首先面臨隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全等問題，其次隨著技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用范圍拓展將可能進(jìn)入貨幣政策體系，并不斷擴(kuò)大影響，且存在不確定性。謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)CBDC有助于緩解這些不利影響，而國際合作是限制跨境溢出的關(guān)鍵（BIS，2023）。
目前，各界對CBDC的風(fēng)險(xiǎn)問題主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：（1）網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全層面。CBDC和紙質(zhì)貨幣存在較大區(qū)別，與其他網(wǎng)絡(luò)支付載體也有著本質(zhì)不同。CBDC的發(fā)行和流通將高度依賴嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。研究表明，CBDC的吸引力取決于其在隱私水平和計(jì)算機(jī)制方面的設(shè)計(jì)（Borgonovo等，2021）。相較于零售型CBDC，未來CBDC嵌入跨境支付網(wǎng)絡(luò)后將面臨更加復(fù)雜的國際網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，潛在的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)將可能因此上升。（2）隱私保護(hù)層面。從BIS和全球主要央行CBDC國內(nèi)調(diào)查來看，隱私保護(hù)是公眾最為關(guān)注的議題。這一議題最終的討論結(jié)果將直接影響到未來CBDC的發(fā)行和應(yīng)用，如果缺乏隱私保護(hù)或令公眾對隱私安全的擔(dān)憂增加，將對CBDC的發(fā)展造成阻力。目前，歐洲央行雖然希望加快數(shù)字歐元進(jìn)度，但需要經(jīng)過長 達(dá)24個(gè)月的調(diào)查階段，其中一項(xiàng)議題便是評估數(shù)字歐元對市場的潛在影響，確保項(xiàng)目設(shè)計(jì)符合隱私保障要求。（3）公共基礎(chǔ)設(shè)施安全層面。以美元為主導(dǎo)的國際貨幣體系高度依賴國際資金清算系統(tǒng)（即SWFIT）。這一系統(tǒng)屬于國際公共產(chǎn)品，通常具有中立性原則。但過去數(shù)年SWFIT卻頻繁被歐美發(fā)達(dá)國家作為金融制裁工具而濫用，中立性和獨(dú)立性遭到重挫，引發(fā)巨大爭議。Minesso等（2022）的研究認(rèn)為，如果CBDC具有混合性質(zhì)，成為唯一的國際交易資產(chǎn)，則CBDC的存在會放大沖擊的國際溢出效應(yīng)。
國際金融組織和全球主要央行普遍認(rèn)為，CBDC可能對金融穩(wěn)定產(chǎn)生不小的影響。法蘭西銀行（Bank of France）在評估CBDC時(shí)指出，零售型CBDC可能在危機(jī)狀態(tài)下引發(fā)銀行擠兌，需要銀行采取謹(jǐn)慎的做法。歐洲央行（ECB，2023）通過建立有償CBDC銀行擠兌模型論證CBDC與金融穩(wěn)定的關(guān)系后發(fā)現(xiàn)，銀行的脆弱性取決于兩種效應(yīng)相對力量的強(qiáng)弱：當(dāng)CBDC具有高水平報(bào)酬時(shí)，持有限額將對銀行降低脆弱性造成有利影響（緩和其脆弱性），否則將造成不利影響（加劇其脆弱性）；而持有限額超出CBDC報(bào)酬的取值范圍，更高的CBDC報(bào)酬則會導(dǎo)致銀行的脆弱性增加。但銀行可通過上調(diào)存款利率的方式保留資金，應(yīng)對外部競爭，從而減弱其脆弱性。Mancini和Griffoli等人（2018）的研究認(rèn)為，CBDC可能存在通過存款替代使銀行脫媒的金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，先進(jìn)國家發(fā)行的CBDC可能會對新興市場產(chǎn)生負(fù)面影響，增加貨幣替代的壓力，同時(shí)還存在網(wǎng)絡(luò)攻擊的風(fēng)險(xiǎn)。IMF（2022）通過構(gòu)建模型進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn)，外國CBDC的存在可能會增加國內(nèi)銀行業(yè)金融脫媒的風(fēng)險(xiǎn)，并可能伴隨著更高和更不穩(wěn)定的資本流動。
相關(guān)研究普遍認(rèn)為，零售CBDC類似現(xiàn)金功能，對金融穩(wěn)定的影響相對有限。一旦CBDC具有存款等金融資產(chǎn)屬性，可能引發(fā)存款替代，導(dǎo)致金融中介規(guī)模收縮并降低貨幣政策的傳導(dǎo)效率（易綱，2021）。從另一個(gè)角度看，面對私人數(shù)字貨幣出現(xiàn)的種種亂象（例如投機(jī)、反洗錢等），法定數(shù)字貨幣應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。以CBDC的形式引入數(shù)字現(xiàn)金可能是保證當(dāng)前貨幣體系“平穩(wěn)延續(xù)”的“唯一解決方案”（ECB，2022）。BIS、IMF和SWIFT等提出的基于嚴(yán)格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的CBDC互操作平臺、統(tǒng)一賬戶API接口等具有前瞻性。WEF（2021）指出，央行可能不具備處理CBDC系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)或能力，并提示重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注“憑據(jù)失竊和遺失”“具有特權(quán)身份的用戶”“拒絕服務(wù)”“雙重支出”“量子計(jì)算機(jī)”五個(gè)網(wǎng)絡(luò)安全的實(shí)踐清單。但任何關(guān)于CBDC成本和收益的討論幾乎沒有歷史經(jīng)驗(yàn)可參考，這就導(dǎo)致目前的研究很難完全評估CBDC對金融安全和金融穩(wěn)定在各方面的影響。
（四）CBDC跨境業(yè)務(wù)及應(yīng)用將面臨司法管轄權(quán)沖突
從BIS最新的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，多數(shù)央行仍主要致力于推進(jìn)零售型CBDC，即在國內(nèi)應(yīng)用；而在國際層面使用CBDC的測驗(yàn)項(xiàng)目，主要由BIS聯(lián)合其他地區(qū)的央行或金融監(jiān)管部門共同開展。IMF對后者也提出較多的模型研究和應(yīng)用方案。關(guān)于CBDC未來跨境支付及應(yīng)用所涉及到的司法管轄權(quán)沖突問題的討論較少，但并不意味著這些問題不重要。由于不同國家和地區(qū)對CBDC的認(rèn)知和理解存在差異，同時(shí)各國（地區(qū)）的司法部門均擁有獨(dú)立的貨幣法律，而跨境CBDC平臺必須有法律和監(jiān)管框架進(jìn)行管理，因此會增加問題的復(fù)雜性（BIS，2023）。歐盟和美國、中國和其他新興國家，對加密貨幣都陸續(xù)制定了法律監(jiān)管制度，未來針對CBDC的監(jiān)管將有相應(yīng)的法律文本出爐，重點(diǎn)將涵蓋CBDC的發(fā)行權(quán)、流通管理以及隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全等內(nèi)容。目前，歐盟、中國和俄羅斯圍繞CBDC的立法以及其他法律監(jiān)管的研究進(jìn)展較快，但由于CBDC技術(shù)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)識別以及國際協(xié)調(diào)等存在不確定性，導(dǎo)致CBDC基礎(chǔ)的法律環(huán)境更趨復(fù)雜，難以形成國際公認(rèn)的法律框架。
2020年，BIS與美聯(lián)儲、歐洲央行、日本銀行、英格蘭銀行、加拿大銀行、瑞士國家銀行、瑞典央行共同發(fā)布的《Central Bank Digital Currencies: Foundational Principles and Core Features》，強(qiáng)調(diào)CBDC的制度特性，即CBDC的發(fā)行應(yīng)有健全的法律框架，以明確中央銀行有 權(quán)利來支持其發(fā)行CBDC；同時(shí)提出，CBDC系統(tǒng)（包括基礎(chǔ)設(shè)施和參與實(shí)體）需要符合適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（例如，提供CBDC轉(zhuǎn)移、存儲或保管的實(shí)體應(yīng)與提供現(xiàn)金或現(xiàn)有數(shù)字貨幣類似服務(wù)的公司保持同等的監(jiān)管和審慎標(biāo)準(zhǔn)）。IMF發(fā)布的《Legal Aspects of Central Bank Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations》，則著重提出了關(guān)于CBDC發(fā)行及流通涉及到的中央銀行法、貨幣法等相關(guān)法律問題。從BIS的調(diào)查來看，與去年相比，擁有CBDC發(fā)行的法律框架的央行占比從26%略升至27%，約有8%的司法管轄區(qū)正在修改法律或澄清法律授權(quán)，但仍有四分之一的央行缺乏所需的法律基礎(chǔ)。
綜合全球主要央行和BIS、IMF的研究來看，CBDC面臨的司法管轄權(quán)沖突主要涉及四個(gè)領(lǐng)域：（1）CBDC跨境業(yè)務(wù)的法律監(jiān)管。BIS的mBridge（數(shù)字貨幣橋）項(xiàng)目提出了構(gòu)建模塊化功能、可伸縮性以及符合特定管轄范圍的政策和法律要求、法規(guī)和治理需求。目前技術(shù)層面的跨境測試項(xiàng)目旨在解決不同司法轄區(qū)的法律兼容性問題，圍繞CBDC跨境業(yè)務(wù)的具體監(jiān)管細(xì)則仍需要通過BIS、IMF和世界銀行的技術(shù)驗(yàn)證、溝通和協(xié)調(diào)。（2）CBDC跨境平臺的法律監(jiān)管。BIS和SWIFT等國際金融組織計(jì)劃或已開始推進(jìn)包括CBDC沙盒測試、mBridge等平臺建設(shè)。其中，IMF開發(fā)的央行數(shù)字貨幣（CBDC）平臺和BIS推出的CBDC的開放接口程序，具有實(shí)踐探索價(jià)值，但圍繞這些平臺的具體國際監(jiān)管規(guī)范和操作規(guī)則并未開展討論，存在一定的法律監(jiān)管空白。（3）非正式機(jī)制和國際軟法。CBDC一旦超出本國管轄權(quán)，通過各種方式進(jìn)入國際市場或其他司法轄區(qū)，將可能產(chǎn)生法律監(jiān)管沖突，需要建立類似世界貿(mào)易組織（WTO）、國際仲裁法院等國際組織，制定具有國際公信力的國際軟法；同時(shí)，還需要發(fā)揮“G20”、世界銀行和IMF等非正式國際機(jī)制的協(xié)調(diào)作用。（4）公眾隱私保護(hù)。隱私保護(hù)是目前CBDC發(fā)展最核心的議題之一。WEF、BIS、IMF和各國央行對CBDC的隱私安全提出了更高標(biāo)準(zhǔn)，未來要實(shí)現(xiàn)跨境支付、交易以及其他應(yīng)用，必須具備強(qiáng)大的隱私保護(hù)能力。IMF的研究指出，在缺乏強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)的情況下，CBDC的發(fā)行給各國央行帶來了法律、金融和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)（IMF，2020）。目前，不同司法轄區(qū)對隱私保護(hù)存在巨大差異，而CBDC的設(shè)計(jì)和應(yīng)用必須確保監(jiān)管合規(guī)。
當(dāng)前，各國央行正在測試或推廣應(yīng)用自己CBDC，多邊CBDC以及跨境互聯(lián)等測驗(yàn)也在分階段進(jìn)行，這些技術(shù)層面的試驗(yàn)有助于為CBDC國際監(jiān)管的司法合作提供技術(shù)支持。但CBDC國際監(jiān)管所面臨的司法管轄沖突，仍存在兩方面難題：其一，CBDC發(fā)行和管理的相關(guān)法律監(jiān)管比較滯后。IMF認(rèn)為，CBDC的發(fā)行和管理需要在中央銀行的法律文本中予以明確。但目前僅有少數(shù)央行擁有法定職權(quán)，且涉及CBDC跨境支付、跨境流動以及其他跨境應(yīng)用的金融風(fēng)險(xiǎn)、隱私保護(hù)、安全風(fēng)險(xiǎn)、反洗錢以及恐怖融資等的法律監(jiān)管仍比較滯后，難以適應(yīng)CBDC的發(fā)展。其二，CBDC跨境流動的法律監(jiān)管尚未提上日程。BIS和IMF在提出CBDC跨境支付、多個(gè)CBDC互聯(lián)等測驗(yàn)項(xiàng)目時(shí)，有少部分內(nèi)容涉及到CBDC跨境流動等法律監(jiān)管的討論，但主要限于技術(shù)文本或操作層面，相對完整或獨(dú)立的研究以及相關(guān)議程安排則未涉及，使CBDC國際監(jiān)管的司法管轄和國際協(xié)調(diào)仍處于空白。
五、結(jié)論與相關(guān)建議
（一）研究結(jié)論
根據(jù)現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)和項(xiàng)目案例研究，本文認(rèn)為，全球央行CBDC研發(fā)的進(jìn)展將加快，CBDC的跨境應(yīng)用范圍、領(lǐng)域以及復(fù)雜度將隨之增加。鑒于CBDC跨境應(yīng)用不僅限于跨境互聯(lián)技術(shù)層面，而且將廣泛涉及司法管轄、金融穩(wěn)定、貨幣政策、國際監(jiān)管等領(lǐng)域。因此在新形勢下，如何加快推動CBDC研發(fā)和擴(kuò)大場景應(yīng)用，并在CBDC競爭中獲得更多話語權(quán)，將成為許多新興經(jīng)濟(jì)體面臨的共同問題。此外，關(guān)于CBDC跨境支付的全球統(tǒng)一監(jiān)管、CBDC與當(dāng)前國際貨幣體系的融合或競爭（抑或是替代）、隱私保護(hù)、互操作性訪問等關(guān)鍵問題也有待解決，CBDC全球金融基礎(chǔ)設(shè)施以及CBDC國際規(guī)則等的構(gòu)建將面臨新的挑戰(zhàn)。迄今為止，F(xiàn)SB、WEF、BIS、IMF等國際金融組織以及全球主要央行對CBDC的跨境互聯(lián)存在的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、治理風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管問題正處于初步探索階段，未來需要繼續(xù)深化全球CBDC的國際合作，擴(kuò)大CBDC跨境互聯(lián)測驗(yàn)的范圍和深度，并將CBDC跨境應(yīng)用與國際監(jiān)管納入議程。本文認(rèn)為，
CBDC要真正走向國際社會仍面臨諸多障礙，中長期看，實(shí)現(xiàn)CBDC區(qū)域內(nèi)跨境互聯(lián)（包括支付結(jié)算等）的概率較高，可在國際貨幣體系和金融市場得到更廣泛的應(yīng)用，包括在貨幣政策、儲備貨幣數(shù)字化、跨境CBDC投融資等方面。需要明確的是，要實(shí)現(xiàn)CBDC的有序發(fā)展和良性競爭，就務(wù)必要開展國際監(jiān)管合作，避免CBDC的“碎片化”風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)盡快將加強(qiáng)國際監(jiān)管協(xié)作提上日程并做好研究和實(shí)踐準(zhǔn)備。
（二）相關(guān)建議
在CBDC國際監(jiān)管和治理方面，我國應(yīng)扮演重要角色。主要有兩層考慮：其一，CBDC國際監(jiān)管不僅涉及到技術(shù)問題，而且將深刻影響國際貨幣體系的發(fā)展。未來數(shù)字人民幣將走向國際市場，其跨境使用必然會面臨新的治理挑戰(zhàn)，因此，我國應(yīng)積極參與并提出CBDC國際監(jiān)管方案，以掌握主動權(quán)和話語權(quán)。其二，當(dāng)前歐美央行以及國際金融組織所提出的CBDC監(jiān)管討論雖是初步研究階段，但預(yù)計(jì)會隨著全球CBDC的進(jìn)程加快而上升到協(xié)調(diào)或磋商階段。對此，歐美央行寄希望于掌握CBDC的戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)，而國際金融組織則傾向于將CBDC納入現(xiàn)有的國際貨幣體系，與國際金融基礎(chǔ)設(shè)施對接，以維護(hù)自身利益。鑒此，我國有必要加強(qiáng)CBDC的國際監(jiān)管研究，從技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)、治理和法律監(jiān)管等層面探討CBDC的負(fù)面影響，通過國際多邊機(jī)制（例如G20、APCE）發(fā)起或提出CBDC國際監(jiān)管倡議或共識原則，加快推進(jìn)mBridge項(xiàng)目測驗(yàn)，加大數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用場景建設(shè)，為構(gòu)建CBDC國際監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)提供解決方案。
本文提出以下五個(gè)方面的建議：一是緊跟G20跨境支付路線圖，加快mCBDCs、mBridge等項(xiàng)目的技術(shù)測驗(yàn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估，并擴(kuò)大試驗(yàn)范圍，總結(jié)提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，保持先發(fā)競爭優(yōu)勢，廣泛參與區(qū)域或國際CBDC跨境項(xiàng)目，積累更多CBDC跨境應(yīng)用的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，破解CBDC跨境應(yīng)用的技術(shù)難題。二是完善數(shù)字人民幣跨境應(yīng)用技術(shù)、監(jiān)管制度以及監(jiān)管協(xié)調(diào)路線圖，按照穩(wěn)慎扎實(shí)推進(jìn)人民幣國際化的戰(zhàn)略部署，結(jié)合金融市場、服務(wù)貿(mào)易等領(lǐng)域的高水平制度型開放政策，拓展CBDC跨境應(yīng)用場景，提升CBDC跨區(qū)域、跨領(lǐng)域應(yīng)用水平，并為CBDC發(fā)展創(chuàng)造制度和法律環(huán)境。三是深化與BIS、IMF、FSB等國際金融組織合作，充分利用上海、香港國際金融中心的金融基礎(chǔ)設(shè)施，搭建雙邊和多邊機(jī)制，積極參與CBDC跨境互聯(lián)項(xiàng)目技術(shù)測試、標(biāo)準(zhǔn)制定和規(guī)則討論，在CBDC國際規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等方面爭取更多話語權(quán)，為 CBDC跨境應(yīng)用國際監(jiān)管等提供更多中國方案。四是加強(qiáng)CBDC國際監(jiān)管研究，推動理論和模型等實(shí)證研究，探討CBDC給金融安全、貨幣政策以及金融穩(wěn)定性等帶來的影響；同時(shí)，不斷拓展CBDC涉及的國際金融監(jiān)管、國際法等領(lǐng)域的研究。五是完善CBDC的國內(nèi)立法，探討推進(jìn)國際法律監(jiān)管議程。要進(jìn)一步修訂并完善中央銀行法，明確CBDC發(fā)行和流通等的權(quán)利和義務(wù)，推動金融數(shù)據(jù)保護(hù)法、跨境金融數(shù)據(jù)流動管理法的制定，為CBDC跨境應(yīng)用提供法律支持。
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