鄧宇：美國消費者金融保護的進程及經(jīng)驗啟示
鄧宇，上海金融與發(fā)展實驗室特聘研究員
縱觀全球金融創(chuàng)新發(fā)展，不但金融服務和產(chǎn)品創(chuàng)新顯著加快，各類金融活動擴散，金融工具增多，給消費者金融保護帶來極大挑戰(zhàn)，同時信息科技和數(shù)字化等風險也加速衍生，催生更多潛在的金融風險隱患，對消費者金融保護造成新的壓力。
2007年美國次貸危機發(fā)生以來，美國金融消費者保護經(jīng)歷從改革到完善的過程，2010年誕生了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，主要圍繞監(jiān)管系統(tǒng)性風險和消費者金融保護兩大核心，一方面加強消費者金融保護的法律制度設計，完善消費者金融保護的立法、規(guī)則重估以及監(jiān)管執(zhí)行等全方位措施；另一方面明確設立新的消費者金融保護局（CFPB），賦予其超越目前監(jiān)管機構的權力，用于保護消費者在抵押貸款和信用卡產(chǎn)品等方面的權益。
但是，由于美國國內(nèi)政治影響以及金融機構的游說等干預，放松金融管制的思潮涌現(xiàn)，近年來美國消費者金融保護開始出現(xiàn)新的波折，而CFPB的權力過大以及過于集中的問題也逐漸凸顯，由此帶來的高昂的合規(guī)成本和交易問題也備受質(zhì)疑?？偟膩砜矗绹M者金融保護雖有可供借鑒的經(jīng)驗，但其存在的弊端和教訓也值得重視。
美國消費者金融保護的起因和進程
2007年美國次級抵押貸款機構破產(chǎn)、投資基金被迫關閉、股市劇烈震蕩引起的金融風暴，被稱為次貸危機（Subprime Crisis），其后演變?yōu)槿蛐越鹑谖C。美國次貸危機的發(fā)生很大程度上便是放松金融監(jiān)管、過度金融創(chuàng)新而忽視消費者金融保護引發(fā)的，為原本不符合貸款標準或還款能力不足的居民提供抵押貸款，即次級抵押貸款，因較低利率和較低門檻、靈活的貸款條件而備受歡迎，但大規(guī)模發(fā)放次級抵押貸款的結(jié)果便是催生大量投機。
隨著美國住房市場降溫和短期利率上升，造成次級抵押貸款市場“多米諾骨牌效應”，大批次貸的借款人不能按期償還貸款，商業(yè)銀行的流動性出現(xiàn)危機，美國主要的住房貸款和投資機構迅速破產(chǎn)倒閉，2007年4月美國第二大次級抵押貸款公司——新世紀金融（New Century Financial Corp）宣布申請破產(chǎn)保護，同年8月美國第十大抵押貸款機構——美國住房抵押貸款投資公司申請破產(chǎn)保護，危機不斷蔓延至整個美國金融市場，最終引發(fā)2008年全球性金融危機。危機的發(fā)生重創(chuàng)美國金融市場，數(shù)千家銀行、保險公司和投資公司破產(chǎn)倒閉，而最大的受害者是美國金融消費者，千萬美國家庭面臨房產(chǎn)泡沫破裂淪為負資產(chǎn)者。
從消費者金融保護的角度來看，反思美國次貸危機的發(fā)生很有必要。這場危機的發(fā)生在宏觀層面主要歸因于美國長期存在的新自由主義思潮，體現(xiàn)在金融過度創(chuàng)新和放松金融監(jiān)管，反復無常的金融監(jiān)管扭曲了消費者金融保護的本質(zhì)；中觀層面集中反映了美國的消費者金融保護始終存在的法律制度和執(zhí)行漏洞，即表現(xiàn)在多頭監(jiān)管問題、理念偏差，以及仍以金融業(yè)務發(fā)展為導向的傳統(tǒng)思維，例如美國的《消費者信用保護法案》《消費信貸保護法》《金融服務現(xiàn)代化法》等法律文件雖強調(diào)重視消費者金融保護，但也給金融投機和創(chuàng)新留下了較多的空間。由于美國金融機構和國會兩黨存在盤根錯節(jié)的“旋轉(zhuǎn)門”以及復雜人事關系，因而導致美國消費者金融保護存在“重事后保護”“多頭監(jiān)管套利”等結(jié)構性問題。美國次貸危機后掀起的“占領華爾街”運動也在一定程度上揭示了美國消費者金融保護的困境?；诖?，美國在2010年推出《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，開啟美國金融體系的“嚴監(jiān)管”時代，同時也意味著美國消費者金融保護進入到新的歷史進程。
美國消費者金融保護局的責任和權力
2007年美國次貸危機的發(fā)生暴露了美國消費者金融保護長期存在的盲點和薄弱點。危機后美國奧巴馬政府迫于各種現(xiàn)實壓力和民眾訴求啟動金融改革，其中的重要內(nèi)容是加強消費者金融保護。2010年7月，時任美國總統(tǒng)奧巴馬正式簽署《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》提出設立新的消費者金融保護局（CFPB），賦予其超越目前監(jiān)管機構的權力，用于保護消費者在抵押貸款和信用卡產(chǎn)品等方面的權益。其中第10部分《消費者金融保護局法案》（以下簡稱“法案”）對CFPB作出專門規(guī)定，主要內(nèi)容包括保護局的設立與權力，其他銀行審慎監(jiān)管機構、消費者保護機構以及其他聯(lián)邦機構消費者金融保護職能向保護局的轉(zhuǎn)移。這部法律可以說是美國消費者金融保護的一座重要里程碑。一方面賦予CFPB超越現(xiàn)有監(jiān)管機構的權限，CFPB雖隸屬于美聯(lián)儲，卻擁有相對獨立的權力，有助于消除多頭監(jiān)管以及監(jiān)管套利的弊?。涣硪环矫?，新的法案扭轉(zhuǎn)了過去“重事后保護”的問題，強調(diào)CFPB的事后處置和監(jiān)管職能，并要求金融機構主動加強消費者金融保護。
歸納來看，《消費者金融保護局法案》對CFPB的權力和責任進行了詳細規(guī)定，除了立法權、監(jiān)管執(zhí)行權以外，還有一些特別的權力，例如阻止不公正的、欺詐性的或濫用性的行為，金融產(chǎn)品和服務的信息披露，對于消費者投訴和質(zhì)詢的回應，等等。以立法權來看，法案規(guī)定CFPB的局長有制定消費者金融保護規(guī)則、發(fā)布命令和指引的權力，更新細化消費者金融保護的具體規(guī)范和操作，但要求CFPB在立法和制定規(guī)則時要與市場、其他監(jiān)管機構就審慎性、市場或者系統(tǒng)性管理目標進行協(xié)商，并且要防范立法的風險，規(guī)定在信息收集、共享和登記以及規(guī)則評估等方面的具體操作指引。監(jiān)管執(zhí)行權方面，法案要求CFPB明確不同監(jiān)管對象的消費者金融保護的執(zhí)行權方式，分為非存款性被監(jiān)管對象，較大銀行、儲蓄聯(lián)合會以及信用合作社，和其他銀行、儲蓄聯(lián)合會以及信用合作社。同時，法案還對CFPB不得監(jiān)管的范圍作了詳細規(guī)定，涵蓋商人、零售商和其他非金融商品或服務經(jīng)銷商等19項，以防止CFPB的監(jiān)管執(zhí)行可能與其他監(jiān)管規(guī)則的沖突。
美國消費者金融保護的主要爭議
美國消費者金融保護歷經(jīng)半個世紀，但一直存在爭議。早期美國消費者金融保護的有關法律文本和規(guī)則主要分布在《消費者信用保護法案》《公平信用報告法》《消費信貸保護法》《金融服務現(xiàn)代化法》等各個法律政策文件，總體上主要圍繞保護消費者獲得公平的金融服務、信息以及隱私保護等方面，旨在促進公平交易和公正地對待消費者。1968年美國制定第一部為消費者提供金融保護的聯(lián)邦法律《消費者信用保護法案》（包括《誠信貸款法案》），首次將消費者信貸所帶來的問題和復雜情況納入監(jiān)管。1985年后，以《信貸行為規(guī)則》生效為標志，一系列與消費者保護有關的新法案相繼出臺，其中大部分為現(xiàn)行消費者金融保護法律框架的組成部分。直到2007年美國次貸危機后，美國從法律制度、監(jiān)管部門設立、監(jiān)管執(zhí)行等綜合維度推進完善消費者金融保護制度?？偟膩砜?，2008年全球金融危機后，美國消費者金融保護的法律制度更加完備，監(jiān)管執(zhí)行也更加到位，既提高了美國金融機構的透明度和穩(wěn)健性，也回應了美國民眾對公平、平等的金融服務的訴求。
盡管《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》展現(xiàn)了美國加強金融監(jiān)管和消費者金融保護的決心，但其中存在的諸多爭議問題卻并未得到解決，而是愈演愈烈。主要表現(xiàn)在三個層面。
一是政治干預較多，動搖了法案的監(jiān)管環(huán)境。特朗普政府時期開始放松金融監(jiān)管，推出《經(jīng)濟增長、放松監(jiān)管和消費者保護法》，系《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》實施以來的首次重大修訂，強調(diào)放松對中型金融機構的審慎監(jiān)管標準，這也導致美國消費者金融保護的“嚴監(jiān)管”態(tài)勢出現(xiàn)松動，實際執(zhí)行中也存在多方博弈，進而威脅到CFPB的權威性。
二是法案抬高了交易和合規(guī)成本，增加了消費者的負擔。由于消費者金融保護的力度加大，監(jiān)管執(zhí)行加強，金融機構要承擔更大的合規(guī)成本，而且美國民眾對合格抵押貸款（QM）條件的嚴苛感到不滿，一些低收入群體的金融服務受限，不平等的條款反而增多，一項調(diào)查顯示2014年黑人和西班牙裔美國人的抵押貸款總額比2007年下降了52%，2007—2015年美國低收入消費者的信用卡發(fā)放量下降50%。
三是消費者金融保護面臨新的風險挑戰(zhàn)。由于金融科技創(chuàng)新以及數(shù)字化、人工智能等的應用，非銀行金融風險上升，消費者金融保護的外部風險增加，信息科技和隱私安全、個人數(shù)據(jù)信息泄露等問題也更加嚴峻。
經(jīng)驗啟示
消費者金融保護并非一成不變，而是具有很強的周期性以及行業(yè)特征，特別是美國的金融改革通常帶有深刻的周期性，不但受到經(jīng)濟和金融形勢影響，而且也受到政治因素的干預，因而常常在加強監(jiān)管和放松監(jiān)管之間擺動，而攸關消費者金融保護的改革和政策取向也呈現(xiàn)較強的不穩(wěn)定特征，反映在美國國內(nèi)黨派、監(jiān)管與金融機構、社會公眾等相互博弈。正如美國消費者金融保護局的波折命運一樣（在經(jīng)歷了權力的高峰期后又遭遇衰退），美國消費者金融保護存在利益博弈、政策短視的弊病，從本質(zhì)上映射了美國金融體系的“天然缺陷”，這也成為誘發(fā)金融危機并損害金融系統(tǒng)穩(wěn)定的重要因素。
從本質(zhì)上來看，美國的消費者金融保護的理念和導向不具有借鑒意義，金融自由主義思想根深蒂固，過高的合規(guī)成本和放松的金融監(jiān)管存在矛盾，但某些監(jiān)管方式、操作規(guī)則等有一定參考意義。由于現(xiàn)今金融活動的復雜性更高，交叉金融風險和關聯(lián)金融活動增加，金融風險的隱蔽性更強，因而也給金融消費者保護帶來巨大挑戰(zhàn)，美國和其他各國的消費者金融保護工作均面臨監(jiān)管難題。
當前，我國啟動新一輪金融改革，強調(diào)堅持金融工作的政治性和人民性。從頂層設計厘清金融消費者權益保護，明確監(jiān)管部門的職責和權力，調(diào)整金融消費者權益保護職 責，將中國人民銀行的金融消費者保護職責、證監(jiān)會的投資者保護職責均劃歸國家金融監(jiān)管總局管理，完善金融消費者權益保護的法律規(guī)范和監(jiān)管方式，織密金融消費者保護網(wǎng)?？偟膩砜矗覈P于金融消費者權益保護的概念界定、法律制度以及監(jiān)管職能劃分均相對明確，除了體現(xiàn)金融工作的人民性，同時也有利于防范金融風險，促進金融機構合規(guī)經(jīng)營，助力實現(xiàn)金融高質(zhì)量發(fā)展。
由于內(nèi)外部形勢變化，我國仍需要持續(xù)深化金融體制改革，健全金融消費者保護機制，適應經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的要求?？紤]到深化金融體制改革以及金融高質(zhì)量發(fā)展的新要求，特別是金融消費者保護面臨新的形勢和挑戰(zhàn)，下一步如何推進建立專門的金融消費者保護的法律是值得思考的問題。汲取美國的經(jīng)驗教訓，堅持法律和制度先行，需明確監(jiān)管職責和邊界，防止利益相關者沖突，在不增加合規(guī)成本的基礎上，推動金融機構合規(guī)經(jīng)營、規(guī)范經(jīng)營，為居民提供普惠、安全和便捷的金融服務。
從金融機構自身而言，堅持依法合規(guī)經(jīng)營是底線，要深刻認識到現(xiàn)階段金融高質(zhì)量發(fā)展的緊迫性和重要性。一方面要堅持金融工作的政治性和人民性，踐行金融為民的理念，按照金融消費者權益保護相關工作安排，制定完善金融消費者保護的規(guī)章制度，重視合規(guī)體系建設，按照監(jiān)管要求盡快設立首席合規(guī)官，明確合規(guī)管理責任，在全流程、全業(yè)務、全系統(tǒng)切實保障金融消費者八大權益；另一方面要嚴防內(nèi)控合規(guī)風險、操作風險等突出的風險問題，重檢業(yè)務、系統(tǒng)以及產(chǎn)品、服務等存在的短板弱項，加大信息披露力度，規(guī)范各類銷售行為，充分尊重和自覺保障金融消費者合法權益，通過數(shù)字化、普惠以及科技賦能等方式增強居民的金融覆蓋面、獲得感，加強金融消費者知識教育，提高金融消費者素養(yǎng)和風險意識。
http://www.qinyier.com/yanjiu/detail/9895.html